（一）职业教育PPP模式简介
1.概念界定
PPP模式是英文public-private partnerships的缩写，国内以前翻译为“公私合作伙伴关系”，也翻译为“政府和社会资本合作模式”。PPP模式一般被定义为“公私部门行动主体之间的合作性制度安排”，或“公私行动主体之间具有某种持久性的合作，双方共同开发产品和服务，共享与产品有关的资源，共同承担与产品有关的风险和费用”。[24]PPP模式多用于基础设施领域，具有融资功能和管理功能。融资功能是PPP模式的直接功能，因为PPP模式在诞生之初就是为了解决政府财政投入资金不足的问题，用于促进政府和市场合作，引入市场资本。管理功能是PPP模式的间接功能，是从PPP模式的实践中延伸出来的，有利于推广政府和社会资本合作，促进政府职能转变。PPP模式的融资功能和管理功能为改革职业教育办学体制提供可能。
职业教育具有教育性和职业性双重特性，职业教育的职业性决定了职业教育有政府、学校、企业、行业等多主体的参与，这就为引入PPP模式提供了可能性。随着我国职业教育办学体制改革的推进，社会力量参与办学的呼声越来越高，职业教育办学主体呈现出多元化的趋势，建立公办和社会力量举办的职业院校相互委托管理的机制、构建股份制、建立混合所有制职业院校被提上日程，PPP模式被逐步运用到职业教育领域。职业教育PPP模式的核心是政府、公立职业院校等公共部门与民办职业院校、企业等私人部门通过合作的方式共同提供职业教育、职业培训服务。职业教育PPP模式有利于提升国家职业教育供给水平、供给效率，是职业教育供给侧改革的重要形式，有助于促进职业教育办学多元化，实现职业教育可持续发展，满足人们多样化的教育需求和经济社会发展的需求。
2.PPP模式对职业教育的适用性
一方面，PPP模式有助于促进职业教育融资。从职业教育的培养模式来看，职业教育的职业性决定了实习基地建设、进行实践教学及“双师型”教师配备的必要性，因此相比于普通教育，职业教育需要更多的资金投入。然而，我国经济步入新常态，经济处于调结构、促发展的关键时期，财政收入下降，财政支出却不断增长，政府对职业教育的投入不足。引入PPP模式，即通过引入社会资本促进职业教育发展，有利于缓解政府财政支出的压力，增加教育投资，促进企业作为重要的职业教育办学主体发挥更强的实际意义。
另一方面，PPP模式有助于促进职业教育办学体制改革。我国职业教育经过长期发展，形成了政府主导的办学体制。然而，我们必须看到职业教育的职业性决定了职业教育亟须根据市场需求培养人才，这样才能凸显职业教育的优势，促进产业结构升级转型。政府“包得过多，统得过死”导致职业教育对市场反应不佳，难以准确供给技术技能型人才，也导致教育质量不高、吸引力不足。在此情况下，需改革职业教育办学体制，由政府办学向企业、行业等多主体参与办学转变，通过PPP模式将社会资本引入职业教育领域，推动政府、企业在职业教育领域的共同治理，创新职业教育办学模式，从而提高运营管理效率，发挥企业在职业教育领域的优势，将人才培养和市场更紧密地结合起来，满足各方的发展需求。
（二）国内职业教育PPP办学模式实践探索
目前，职业学校PPP办学模式多种多样，可以大致分为涉及产权和不涉及产权两大类。不涉及产权的职业教育PPP模式包括简单的专业层面的外包，即公办学校与企业、民办学校之间的初步合作，也包括公办学校托管，以及双元制、多方管理的创新。涉及产权的PPP模式包括对二级学院的混合所有制建设、以产业为导向建立投资基金、公办学校逐步退出以及完全民营化等，体现了不同层次和不同复杂程度的混合所有制形式。
1.不涉及产权的PPP模式
一般而言，公办学校向私人部门购买服务是一种不涉及产权的PPP模式，也是最早发展和兴起的PPP模式，类似于学校后勤服务外包、场地租用、课程设计与教师培训购买等，都是应用广泛但也比较初级的PPP模式。随着与私人部门合作的逐步深入，近年来也出现了越来越多样的合作模式，主要有专业外包、下挂学院、整体管理委托等。
（1）专业外包
专业外包指的是公办职业学校提供基本的办学条件，通识文化课、专业基础课和学生管理由公办职业院校承担，私人部门的职能是提供专业的师资和课程、购买实训设备等。专业外包常见于欠发达地区，以河南嵩县和固始县为例，这两个地区分别采用了两种不同的专业外包模式。
嵩县中等职业学校几乎为每一个就业导向的专业都寻找了至少一个社会合作者，合作办学班级的学生占所有学生的一半以上。以摄影专业为例，其社会合作者负责专业办学的各方面，提供专业课师资和设备，负责每周三天的实训课。学校提供文化课教学和场地，由本校教师为学生传授每周两天的文化课。
固始县职教中心则是与民办学校合作，可以称为公民办职业学校共生式PPP。例如汽修专业，职教中心和民办学校共同投入购买实训设备，职教中心也提供场地、负责文化和基础课程，民办学校则负责招生、招聘培训专业教师，并承担实训耗材费用。[25]
（2）下挂学院
下挂学院指的是公办职业学院与企业或民办学校合作共建下属学院，一般不涉及产权。宁波工程学院下辖的杭州湾汽车学院就是一个中外合作二级学院，宁波工程学院联合了埃斯林根应用技术大学、布伦瑞克工业大学以及同济大学，以中外合作的模式联合办学。
（3）整体管理委托
整体管理委托指的是公办学校的所有运营都交给社会合作者，包含了教学、教辅和后勤的各个环节，是整体的“公办民营”。例如作为国家级重点中等职业学校的浙江省温州市永嘉第二职业学校于2015年9月起委托给翔宇教育集团管理。
（4）双元合作办学
类似于德国的职业教育，我国也有部分职业学校开展了双元的合作模式。例如沈阳市装备制造工程学校与华晨宝马汽车有限公司的合作。校企双方在招生选拔、培养目标、教育资源、教育过程、考核评价等各方面进行了全方位的融合与对接。校内培训与企业培养采用“0.5+0.5+1”的形式，建成了以“公共课程+核心课程+实训项目”为主要内容的专业课程体系。在权责关系上，学校为宝马项目班提供专门教学场地，改善教学环境，采购课程项目所需的设备、工具，专门设立宝马项目管理办公室，为企业教学管理人员提供在校期间的办公场所，组织教学团队进厂调研，对教学内容及方法进行改革和创新。企业专门建设培训中心、购买设备、聘请专家，为学员提供在企期间的专业技能培训，为学员提供工具、工装、德国原版教材及课程辅导。
（5）多方合作治理模式
德国有面向中小企业的跨企业培训中心，这是一种具有更强PPP色彩的多方合作治理模式，在江苏省太仓市也有类似的实践。太仓德资企业专业工人培训中心（DAWT）是一家民办非企业单位，由克恩-里伯斯、慕贝尔及太仓开发区政府三方共同出资。在培训方案设计、培训内容实施以及校企合作方面，将德国培训条例进行一定程度的本土化改造，并与学校合作开展为期三年左右的培训，最后的培训结果需要经过德国海外工商会上海代表处等机构主持的考核。与双元制的不同之处在于，培训中心采用董事会管理制度，董事会由企业、学校、政府有关人员组成，下设培训委员会和考试委员会，培训中心负责日常运行工作。校企共同制定课程方案和标准，学校先招生，企业后招工，企业负责实践教学的场所、设备及原材料、课程实施、培训师及其工资等，学校负责学生管理、学籍管理、基础课程和专业理论课程、教师及其工资等，政府给予专项经费与项目支持。
（6）政府投资基金
贵州省政府颁发的《省人民政府关于支持清镇职教城加快发展的若干意见》明确提出：“支持探索组建清镇职教城建设发展基金，发挥政府资金引导作用，撬动各类社会资本投资职教城建设。支持金融机构积极与职教城相关学校合作，加强金融创新，通过资本市场拓宽融资渠道，通过债券融资、股权融资、资产证券化等方式为职教城建设提供金融支持。支持各类社会资本投资职教城项目，积极推广运用PPP模式开展项目合作。支持各类创业投资基金、天使投资基金落户职教城，推动高校学生创业创新。”
2.涉及产权的PPP模式
国内涉及产权的PPP模式实践相对较少，且集中在固定资产和二级学院层次的混合所有制上。
（1）固定资产层面的混合所有制
广东省中山市火炬职业技术学院是一所经济开发区下辖的公办高职院校。在高新区政府的主导下，火炬职院成立学院董事会，区管委会主任担任董事长，董事成员由高新区国有大型企业、行业协会负责人和学院领导组成。在董事会制度的推动下，成功构建以多形式参股共建生产性实训基地的“院园融合”模式。多形式参股体现在三方面：一为物业和场地入股共建，二为资金和设备入股共建，三为红利股权共建。同时形成了生产性实训校区运行机制、实训校区企业的准入与退出机制与校企合作质量保障机制。
专栏3-1 中山火炬职业技术学院通过PPP模式建设实训基地
中山火炬职业技术学院推行股份合作机制，逐步变财政投入为企业参股，创新了生产性实训基地的建设模式。在推进试点工作的过程中，学院不断深化与董事会成员单位的合作，并以股份制的方式合作共建生产性实训校区（中心），创造了多形式参股共建实训基地的模式。
一是国有企业以物业和场地入股共建。开发区工业总公司以200亩的工业用地、超过12万平方米的物业用地（其中厂房逾8万平方米，职工宿舍等生活用房逾4万平方米）与学院合作，联合共建第一生产性实训校区。学院投入启动资金和管理，双方通过招商选资共同引进与学院专业对口的企业。成立由区管委会、工业开发总公司、学院三方代表组成的校区管理委员会，建设融生产、教学、研发、实训、培训和技能鉴定于一体的生产性实训基地，以较小投入引入了大量社会资源（设备、资金、场地），建成具有实际生产能力的新校区。借鉴这一模式，学院又与中炬高新（上市公司）合作建设近3万平方米的第二生产性实训校区，进一步提高这种合作共建模式的效益。
二是私营企业以场地和设备入股共建。中山市骏建集团以逾1.6万平方米的场地和近1000万元的设备入股，学院以重点专业——包装印刷技术专业的技术和人才入股，共建“骏建生产性实训中心”，并由学院专业教师负责生产组织与技术研发，既及时盘活了该企业的闲置设备，又有效锻炼了师资队伍，还为大批学生提供了生产实训岗位。
三是对口企业以资金和设备入股共建。目前，实训校区已引入20余家与专业对口的企业，进驻企业投入资金、设备和技术，学院提供场地、水电等优惠条件，双方签署合作协议。企业按年度缴纳租金或占产值比例6‰的管理费用（不同企业采取不同的交纳方式或提成比例），为学院相关专业学生提供实习实训平台，并派技术人员任该专业的兼职教师，共同组建技术研发团队，学院承担企业人员的业务进修与培训任务。
同样在固始县职教中心，在数控专业上，职教中心购买数控专业实训设备，建设实训大厅，合作的民办学校则以教学楼的产权进行合作，10年后双方合资建设的教学楼、数控专业的实训大厅和实训设备产权也将全部归职教中心所有。可见，即便是同一所公办职业学校，针对不同的需要会产生不同的PPP合作方式。
（2）二级学院的混合所有制
目前，二级学院的混合所有制形式并不多见，全国仅有若干学校有类似的探索。沈阳职业技术学院引入民营企业投资6500万元，共建国家示范性软件学院。此外，在2016年，沈阳职业技术学院欲与德国陶特洛夫职业培训学院开展合作，共建“（沈阳）中德高端装备制造技术学院”，但此项目仍未落地。在江苏省无锡市，江苏信息职业技术学院与联想集团采用了混合投入的方式共建联想IT学院实训基地，包含移动互联实训室、云计算实训室和移动互联创新工作室，制定目标及校企双方在人才培养、科研开发、创新创业、社会服务等方面开展全方位合作的投入比例，实现利益共享。目前，这一项目已经入选江苏省教育改革创新典型案例，向江苏全省推广。
（3）国有资本逐步退出
苏州工业园区职业技术学院从1997年发展至今，先后经历了公办股份制、民营化和混合所有制三个阶段。在这个过程中，苏州工业园区管理委员会遵循“小政府、大社会”的原则，提出“凡是民间资本愿意进入的，政府就坚决退出”，于是公办的持股比例不断减少，让渡给社会资本。目前形成了国有、民资、管理团队三方共持股份的学院治理结构，所持股份比例分别为2%、89%和9%。
（4）完全民营化
完全民营化是指公办学校彻底转制为民办。在较发达地区和欠发达地区都有这样的案例。2015年8月，浙江电大永嘉学院与上海翔宇实业投资集团有限公司签约，标志着浙江电大永嘉学院从公办学校转为民办。另外，河南省宜阳县职教中心的成立和运营就是以酒店人力资源集成提供商主导的改制。中心所有投资产权全部归社会合作者所有，县财政也会予以一定的补贴和支持，包括以项目形式下发的建设经费、奖励经费，中职学生补助，家庭困难学生生活费补贴等。[26]
公私合作关系由于各方面因素的影响不同，需要解决的问题也不同，各地的职业教育PPP模式灵活多样，即便是属于同一种合作模式，也会因具体的合作内容而存在很大差异。但普遍来看，因相关的法律政策缺失，顶层制度设计不完善，实践者所面临的政策风险较大，职业教育PPP模式真正上升到产权层次的深度合作并不多见。
（三）PPP模式的特点
我国职业教育PPP模式在应用过程中呈现出以下几个特点。
第一，多元筹资渠道。职业教育作为一种公益性事业，以往主要依靠政府资金支持，导致我国职业教育资金不足，直接影响职业教育的质量。随着职业教育PPP模式的应用，引入企业、行业等社会资本参与到职业教育办学、实习实训中来，不仅减轻了国家和地方政府的财政负担，从社会资本投资运作及风险管理的角度来看，还有助于建立公正、独立和高效的职业教育资金监管体制。
第二，职业教育PPP模式有利于转变政府职能，使市场和政府在职业教育领域形成合力。在当前政府主导的职业教育办学体制下，社会资本被引入，并通过与政府合作的形式，提升了企业、行业参与职业教育办学的积极性。通过政府和企业、行业合作，制定制度、法规和评估标准，指导职业教育发展，引导政府由管理型政府向服务型政府转变，促进职业教育供给效率和质量的提升，推动职业教育领域去行政化的机制体制改革，政府与市场的作用形成合力。
第三，多元办学主体。职业教育PPP模式一个最显著的特点就是多元办学主体，在项目的基础上，公共部门和社会资本合作并形成伙伴关系，在某个具体项目上，以最少的资源产生最多的产品或服务。职业教育多元办学主体可以实现资源最大化利用和利益共享，在政府的宏观调控下，通过制度、规章等方式实现多元主体合作办学，可以为职业院校提供资源、资金支持，企业可以获得发展需要的技术技能型人才，实现收益最大化，也可以促进行业发展、区域经济社会发展，实现多方互利共赢。
（四）政策建议
中国职业教育PPP模式尚未形成一个稳定发展的方向。结合我国职业教育PPP的发展特点，可给出如下政策建议。
第一，以目标为导向，探索适合区域经济发展的职业教育PPP模式。要对项目双方的利益诉求，尤其是公共部门的职业教育发展需求进行精准地评估。在共赢的机制设计下，公私双方对PPP项目的预期结果可以达成一致意见。在此基础上，结合各地区经济发展现状、产业特点和职业教育的存量，建立灵活的、差异化的职业教育PPP模式。不妨在产业欠发达、职业教育供给不足的地区加强引入合作培训基金、“建设—经营—转让”等模式，弥补职业教育经费投入的不足；在产业较发达、职业教育发展较为成熟的区域，重点采用政府购买、竞争性专项补贴、税收优惠等激励措施，提高资金使用效率，优化教育质量。
第二，厘清体制机制的障碍，强化对PPP项目的监管。在多种形式的PPP实践探索方面，政府的政策应当及时跟进：一方面，从宏观角度把握PPP发展的大方向；另一方面，清理阻碍职业教育PPP发展的政策束缚。要明确的是，PPP模式并不等同于完全私有化。在公私合作伙伴关系中，公共部门始终发挥着重要的作用，政府对各类项目拥有基本的监管、问责的权力，这也是政府的职责所在。对已经开展的PPP实践项目，政府既要给予发展的空间，允许创新探索，也要保证后期持续的监测和问责工作。在技术层面上，可以考虑采用建立严谨的监测流程、制定科学的项目绩效评估标准等手段，尽量规避公私合作过程中私营企业的趋利性所导致的“市场失灵”问题。
第三，设立为PPP模式实践服务的公开、透明的政策信息平台，梳理各级政府的职业教育发展政策与法规，引导并支持各级地方政府及各职业教育院校进行PPP项目备案，建立统一的职业教育PPP信息平台，并提供理论与实践指导。借鉴其他阶段和类型的教育PPP的实践经验，结合职业教育的发展特点，建立PPP模式的工具箱系统，为中国不同PPP模式的实践提供翔实且可执行的操作方案。该平台的建立将有助于各地制定职业教育PPP模式发展的支持政策，并为进一步发展和监管PPP项目提供数据支持。
第四，鼓励和支持私营部门采用前沿的教育技术手段提供职业教育服务，提高职教资源的配置效率。一方面，突破传统的学校办学思路，允许并支持职业学校将并不具备规模效应和成本优势的计算机、英语等非专业基础课程以及可以通过虚拟网络技术实现的部分实训环节推向市场，创新办学模式。另一方面，鼓励和引导先进的互联网科技企业进军职业教育市场，为职业学校提供线上课程服务，以降低职业教育培养成本，提高人才培养效率。