土地流转中的财产性土地权益与农民的生存和发展息息相关，在实践中受到了更多的关注。土地流转中所涉及的农民的非财产性土地权益虽与农民的生计无直接关联，但很大程度上决定了财产性权益内容的实现。更为重要的是，由于认识上的不重视，非财产性土地权益的被侵害状态已经异常严重，成为农民在土地流转中处于不利位置的主要因素之一。
5.2.1 意识层面土地流转中农民主体性的不足
正如学者徐勇所分析的那样，“与西方地方自治是经过长期自然生成而得到国家法律认可的路径不同，中国的农村村民自治一开始就有国家立法以授权的性质”[10]。在这一性质的影响之下，主体性意识并未在中国农民的意识中生根发芽，加上传统思想的束缚和局限，我国农民在土地流转中很难发挥其主体性作用。
5.2.1.1 农民法律意识淡薄
在21世纪全国积极推进法治化的大背景下，尽管我国法律内容不断充实，法律体系渐趋完善，但是根据笔者调研的情况和对其他学者调研结果的分析可知，我国大多数农民法律意识非常淡薄，对权利的感知甚少，对法律的信任度极低。这主要体现在三个方面：一是法律知识严重不足；二是权利意识淡薄；三是民主监督缺失。具体到与农民权益密切相关的土地法律制度中来，这种表现尤为明显，成为农民土地权益流失难以救济的一个重要原因。
首先，我国农民普遍缺乏法律知识，他们对现有的土地流转法律制度和政策的了解实际上并不多。笔者2016年12月—2017年1月调研的结果显示（见图5-1），很多农民对国家加强土地流转的政策和精神并不了解。被调研人群中，了解相关法律制度和政策的人数仅占被调研人数的20%左右，大部分农民多是知道土地流转但对制度并不了解和熟悉。而且越是在经济、交通等不发达的区域，人们对制度的了解程度越低；年轻人比中老年人、文化程度高的人比文化程度低的人了解程度又高一些。但问题是，在农村，现在大多是中老年人和土地打交道，越是年轻的人，和土地之间的联系越少，甚至已经缺少了对土地的热爱。
图5-1 农民对土地流转法律制度和政策的了解情况
农民对土地流转法律制度和政策即使有了解也更多地来自一种直观的感觉而绝非是对法律的了解与掌握。法律观念或者说是法律知识严重匮乏，直接导致了农民在土地流转过程中在完全不知其有何权利的情形下盲目地接受或者抗争。一个有趣实例可以在一定程度上说明这个问题的严重性，学者余作国等对福建省尤溪县新阳镇的调研显示，随着沿海地区制造业的快速发展，全镇有半数劳动力外出务工，而“很多农民对土地流转政策不了解，认为土地一流转就会失去土地承包经营权。于是，劳动力的大量转移又导致农村耕地大量撂荒”[11]。而且对法律知识认识度较低，直接导致了农民根本没有办法了解自身在土地流转过程中所享有的权利内容，即使在权利被侵犯之时甚至都可能不予觉察；就算是确实感受到了所谓“不公平”对待，也没有形成良好的用法能力，不能通过法律的途径去救济自己的权益，要么以情代法，要么暴力抗争。因此，农民群体中普遍表现出只知道遵守法律却无法将法律用于保护自身权益之现象。
其次，我国农民权利意识淡薄，不知道维权也是其权益屡遭侵犯的重要原因。农民的土地权益在土地流转过程中因巨大增值收益而**许多市场主体甚至包括行政主体的参与。在这个过程中，利益的争夺与瓜分在所难免。农民作为最弱势的一方主体，其土地权益很容易受到侵犯。但是事实上农民本身存在较强的义务观念，绝大多数农民缺乏对自身权利的理解和认知，自然难以形成强烈的维权意识。他们对自身权益的保护一般没有直接的诉求，仅当其物质利益受到损害的时候才会有意识地寻求救济；更不懂得如何通过法定的途径来行使自己的权利，受到侵害的时候往往容易表现得较为极端。笔者在2013年的调研结果显示，当农民发生土地权利纠纷的时候，仅有1.05%的人会选择去法院通过诉讼的方式解决；选择村委会调解的占较大比重，为67.28%；而20.00%左右的人愿意通过和解方式解决；也有部分农民选择通过上访等途径来解决。2016年的调研结果亦表现出同样的特征，当村民不满意土地流转的收益分配时，选择村集体内部协调的约占53%，选择乡镇政府出面协调的约为18%，选择上访的占26%，而愿意通过法院解决的仅占3%左右。这正在一定程度上成为土地流转市场中强势主体敢恣意侵犯农民权益之理由。
最后，民主参与的缺失也是农民土地权益不断流失的重要原因。农民参与土地流转，民主决策土地流转，对流转过程中地方政府、集体经济组织和村委会干部的行为进行监督，是保障农民利益不被恶意侵蚀的重要途径。但是实践中，一方面，部分农民往往认为集体土地流转是国家至少是村委会的事情而与自己无关，所以缺乏积极参与的意识；另一方面，由于地方政府的过度干预和村委会干部的强权作用，农民即使有心也难参与。笔者在调研中发现，农民参与相关村民会议并积极发表意见，但多是从自己利益出发来发表意见，很难达成一致，最终往往是以村委会最后提出的方案作为投票表决的内容，且多数能被通过。如图5-2所示，在调研中，大部分村民表示会部分采纳群众的意见，不存在完全采纳的情况，完全不采纳这种极端情况也占少数。不过值得注意的是，有近1/3的村民并不清楚对村民意见的采纳情况，这从一个侧面反映了部分村民对关涉切身利益之大事的漠不关心。参与不足导致农民几乎丧失了对集体建设用地流转和收益分配的监督权。农民参与实质上是农民在流转及收益分配方面监督权的具体体现，缺乏监督的土地流转必然导致农民土地权益的流失。一方面，农民在土地流转中参与不足，这使得农村集体建设用地流转中究竟将土地流转给谁、如何流转、流转价格如何等问题基本上都由村委会成员一手操控，以至于一些村委会成员在土地流转过程中存在暗箱操作、滥用权力、为己牟利等行为。另一方面，农民在集体建设用地流转中缺乏参与，自然导致流转收益分配参与的不足。流转收益“谁来分配、分配多少、由谁分享”在一定程度上成为村干部和土地使用者的事情，集体成员的利益因而被忽视。农民在土地流转中参与的严重不足，为其他市场主体恣意侵蚀农民土地权益大开方便之门。
图5-2 村民对土地流转意见的采纳情况
农民之所以在自身土地权益面前表现出意识淡薄、参与消极等，其根本原因在于受教育程度较低。理论研究表明，受教育程度与人的参与积极性成正比。农民素质是农民参与土地流转、监督土地收益分配和保障土地权益实现的一个重要因素。然而，我国农民受教育程度普遍较低是不得不承认的事实。农民文化水平不高、生活环境闭塞等原因导致的农民法律观念的不足，不仅使得农民自身可得利益落空，而且在一定程度上损害了土地资源的利用效益。此外，地方政府的随意执法行为以及法律运行机制中存在的问题，也会在一定程度上导致农民法律观念和意识上的偏差。而这样的偏差就成为农民土地权益流失的源头。
5.2.1.2 农民传统思想的局限
从传统思想的影响角度看，我国农民对土地流转和权利维护之意识与观念是其受到长久思想禁锢的结果。这种思想局限一方面源自封闭的乡土环境使农民对土地产生的依恋；另一方面则源自乡土社会“惧法厌讼”的落后思想。
首先，我国农业社会从发展的历史来看就具有较强的封闭性。这种封闭性根植于乡村社会固有的社会文化意识形态，根深蒂固的天然恋土情节使得农民对土地有着不同寻常的感情。对于农民来说，土地的占有或者说“保有”具有十分重要的意义。这不仅仅是从占有土地经济收益的角度而言，即使是从心理的角度，土地流转对大部分农民来说也是极不情愿的。今天，“农民对于土地的依赖不仅是视作其生存之根本，更是一种心理上的情感”[12]。费孝通先生就曾深刻地指出，“从基层上看去，中国社会是乡土性的……‘土’是他们（乡下人）的命根……以农为生的人，世代定居是常态，迁移是变态……乡土社会在地方性的限制下成了生于斯、死于斯的社会。常态的生活是终老还乡”[13]。陈寅恪先生也认为，“吾国中古士人，其祖坟住宅及田产皆有连带关系……其家非万不得已，决无舍弃其祖茔旧宅并与茔宅有关之田产而他徙之理”[14]。足见土地对农民之意义和农民不愿离开土地之社会根由。农民对于土地的那种深刻眷恋，使其即使在不能或不愿身处农村或从事农业的情况下，依然愿意保有一定的土地作为其心灵的归属。在乡土社会中，没有土地也即丧失了在该环境中的身份意义。[15]如果以宅基地的流转看，这种传统心理更是明显。农村素有“生看阳宅、死看阴宅”之说法，每家每户尤其是老一辈的房屋在建造的时候多是经过风水师傅相过的，通过祖制继承而得的房屋，即使没人居住也在很大程度上不愿意流转出去，以免失去祖产且不能延续其好的运势。
其次，我国自古就有中庸、无为等传统思想。在这种文化思想的深刻影响之下，中国古代素来就有“厌讼”“恶讼”之说。打官司不仅是件劳神伤财的事情，更是道德败坏之行为。因此，民众本身就有着在纠纷面前息事宁人的消极回避态度。实践中，农民土地权益受到侵害的相当一部分原因在于行政力量的作用发挥不当，农民在利益受到侵害的时候进行维权即意味着对行政权力的挑战。“民告官”自古就与所谓伦理道德相违背，因果报应、抑恶扬善的超自然因果观念以及潜意识中根深蒂固的“顺民”思想在很大程度上影响着农民在土地权益遭到侵害的时候选择忍让或回避的委曲求全态度。
此外，农村普遍存在的“搭便车心理”“从众心理”也是一个不容忽视的原因，这样的心理主要是“畏官畏法”的思想残余。这种心态的普遍存在，极大地影响了农民独立思考的能力，减弱了农民单独行动的能力，滋生了农民消极忍让的惰性心理。即使是部分想要参与土地流转的农民也在大众不参与的环境中被迫放弃。
对乡土的依恋使得农民不愿意放弃对土地的保有从而影响土地流转效率和流转利益创收；根深蒂固的残余思想更是加深了农民消极维权的态度。而农民本身缺乏独立决策的能力，法律也并没有给予有效的组织制度来实现其权利。因此，不管是基于何种原因导致的农民自身方面的土地维权难，多已经成为城市化发展和中国社会发展的沉重包袱，亟须予以破除。
5.2.2 制度层面土地流转中权利救济的缺失
我国农民本身对法律、对制度的不热衷，加剧了其土地流转中参与的不足；而实践中我们知道，对农民土地利益蚕食的情况并不鲜见，权利救济的需求极为迫切。然而问题在于，制度上设置的权利救济渠道并不完善，对农民土地流转权益受损的救济难以提供应有的保障。众所周知，西方的经典法谚“无救济便无权利”表明如果没有一种在权利受到侵害的时候能够通过司法的渠道获得补救的制度，那么该权利的存在就是没有意义的。托克维尔（Tocqueville）精辟地指出：“司法工作的最大目的，是用权利观念代替暴力观念，在国家管理与物质力量使用之间设立中间屏障。”[16]我国农民土地权益受损的根本原因不在于立法上没有赋予、行政上给予压制，而在于司法上难以得到应有的救济。
5.2.2.1 行政诉讼障碍
农民土地权益之救济可通过调解、仲裁、复议、上访、诉讼等多种途径实现。然而在一个奉行法治的社会，诉讼应是权利救济的最终手段。但是我国农民土地权益受到损害尤其是受到行政机关侵害的时候，意欲通过行政诉讼的方式得到救济举步维艰已是不争的事实。主要原因在于以下几个方面。
首先，司法权对行政权的依附导致农民土地权益救济不足。在农地流转的实践中，农户利益受到侵犯而得不到及时救济的事件往往与地方政府的权力介入不当分不开。从现行体制看，由于人事、财政等因素的限制，司法权往往被绑在行政权上，在一定程度上成为行政活动的一部分；从制度运行看，在法律制度的运行中司法权有被冷冻之嫌，被撇在一边。更有甚者，一些地区的司法人员直接就是行政侵权人员。[17]2010年北京市颁布的《关于建立制止和查处违法用地违法建设联动工作机制的意见》规定，北京市各区县政府可以直接强制拆除违章建筑，不再需要经过法院裁决执行，还可采取停水、断电等办法督促拆除。前文研究也已表明，行政力量是侵犯农民土地权益最为严重也是最强大的力量。“在司法不独立的情形下，通过行政诉讼这种救济途径公正地保护农民的权利，就只能是一句空话。”[18]司法权对行政权的依赖使得农民土地权益受到侵害时即使是司法也表现出明显的软弱性。
其次，程序限制导致农民土地权益救济难。这种程序上的限制一方面表现在诉讼中，另一方面表现在执行上。从诉讼程序看，第一，农民起诉需要支付诉讼费和聘请律师的费用。土地案件往往牵扯诸多，费用较高，加重了农民的救济成本，致使不少农民情愿隐忍或寻求法外救济。第二，即使农民支付得起诉讼相关费用，诉讼中从立案到审理再到执行依然存在诸多障碍。仅从救济的及时性看，根据媒体报道：“2008年5月开始，华明镇贯庄村866户、3368名村民委托了北京市农权律师事务所，欲起诉贯庄村委会、华明镇政府和东丽区政府；提起同类诉讼的还有华明镇的赤土村。到目前为止（2009年6月），天津市各级法院尚未受理此案。”[19]如此可见一斑。更重要的是，我国诉讼执行难问题亦表现在农民土地权益救济中。实践中，就算侵犯农民土地权益的诉讼得以进行并且农民胜诉，但是“由于缺乏有效的执行机制和责任规定，行政主体往往不执行司法判决”[20]。可以说，诉讼程序上的限制直接导致了农民土地权益受损救济难的现状。
最后，人民法庭、乡镇司法所也出于组织不健全、经费不到位、人员素质不够、管理机制混乱等原因而不能充分发挥其作用，进一步强化了依靠司法救济权益的不可靠因素。
在这种情况下，农民形成了不信任司法的抵触心理。学者在调研中就发现农民根本不愿意通过打官司来寻求权益救济，陈小君等在国内10个省份调研的数据显示，当发生农地权利纠纷时“选择到法院诉讼的比例仅为1.09%”[21]。在农民看来，“诉讼要花钱。没有人，不送礼物，打官司也不会赢”[22]。长此以往，作为最后一道屏障的行政诉讼渠道也被制度和客观因素的原因堵上了。农民只能隐忍或通过更为激烈的方式解决纠纷，甚至引发更大的纠纷。
5.2.2.2 法律援助缺失
在经济发展的过程中，农村的土地流转及流转纠纷的解决涉及一系列的实体和程序的法律问题，然而农民本身对法律的了解程度并不高，很难以一己之力利用法律手段来解决流转过程中的问题和维护自身权益。多数学者从法律援助不足的角度来分析这一问题，笔者认为不妥。因为根据《法律援助条例》的规定，法律援助是一项法律保障制度，国家或政府负有向经济困难的公民或刑事指定辩护案件的当事人提供无偿的法律帮助的责任，目的在于保障他们获得必要的法律服务，实现他们的合法权益。然而在我国，农民通过法律援助这一制度在土地流转中救济其受损的土地权益是无法律和现实基础的。对此，可从以下两个方面观之。
第一，我国农民土地权益保护并不属于立法上法律援助的救助范围。《法律援助条例》关于法律援助的6项内容根本没有涉及农民最易受到侵犯的那些重要权利内容，诸如土地使用权、公民身份权、自主经营权、村民自治权等[23]，更重要的是这一立法中甚至没有兜底性条款可将农民土地权益保护纳入法律援助的范围中来。这就意味着从立法上，农民土地权益保护并不是法律援助的对象；通过法律援助制度保护农民土地权益无法律基础。
第二，即使不考虑立法所列举之范围而对农民土地权益保护实施法律援助，我国法律援助能对农民土地权益保护发挥的作用也是微乎其微的。原因有三：其一，我国法律援助的专项立法仅为2003年国务院颁布的《法律援助条例》，法律效力层级较低；其余关于法律援助的立法则散见于诉讼法及律师法中，立法之间衔接不足，难以形成统一、规范的法律援助制度。其二，我国法律援助机构多是行政事业单位，隶属于司法行政部门，援助人员多由行政机关派遣。兼具管理者和行为者双重身份使得法律援助机构职能重叠，尤其是在人员不足的情况下分身乏术。更为重要的是，在目前四级法律援助机构中，只有县级法律援助中心承担着一定意义上农民法律援助的任务，不管是人才、资金还是能力都让农民法律援助显得尤为单薄。其三，从实践层面看，我国农村法律援助工作更是“积难成疾”。首先，缺乏人才保障。根据司法部历年调查情况看，我国法律专业人才数量可观，但是集中性较强，主要分布在大中城市，而法律援助需求更为强烈的农村尤其是偏远农村地区分布则非常之少。其次，缺乏资金保障。法律援助资金严重不足也是援助工作难以发展的桎梏。国家财政无法负担如此沉重的资金压力，而社会和民间资本的挖掘潜力有限，使得人均法律援助资金甚至以“角”为计量单位。此外，一般情况下越是法律援助需求强烈的地方越是偏远，路远难行，畏难情绪在所难免。这种情况下寄希望于法律援助来保护受损的农民土地权益着实力不从心。
不管是出于制度因素还是客观因素的限制，我国农民在土地流转中权益遭到侵犯的时候，难以获得或难以及时有效地获得相应的法律援助。
5.2.3 实践层面土地流转中行政权的不当干预
除却农民自身的因素以及制度层面上救济的不足，实践层面上行政权对农民在土地流转中的不当干预也是农民在土地流转中非财产性权益受损的主要原因。
第一，行政主导土地流转而损害农民自主权。各地方政府推动的宅基地流转创新模式可谓是在城市用地严重饥渴和国家对建设用地严格控制的情况下作出的探索，其在很大程度上适应了城市化发展的要求，但是，无论是天津的“宅基地换房”还是重庆的“地票交易”，都是政府制定发展规划、推动发展进程的举措，几乎可以说是政府强力主导的行政行为。基于政府的主导地位，农民缺乏积极参与和决策的机会，这导致强制拆迁、被迫上楼现象屡屡发生。面对这种情形，农民又似乎无能为力。在这个过程中，农民和农村集体处于边缘地位，流转价格、流转方向等都被行政权力操控，农民不是土地流转和利益分配的主体，只能获得较少部分的土地增值收益。地方政府的流转创新甚至“曾被质疑到底是为了农村和农民，还是为了满足城市建设需要而想方设法获取农民的土地”[24]。从农民权益实现的角度看，政府的干预也直接使得农民失去了应有的自主性而造成利益流失且难以补偿。学者袁铖就曾指出：“在当前农村土地流转实践中……很多地方采取由村集体组织将单个农民土地收回来再统一对外出租，开展规模经营；乡镇政府凭借村领导人事任命权，对自治村采用责任状形式来推动农村土地流转。就是备受决策者和理论界推崇的农地股份制其实是名不副实的，绝大多数地区采取以一定回报率（的方式）将农民土地租赁再由集体组织出面对外入股，单个农民被排斥在土地股份制运作之外。即使实行了将土地股份量化到户的，农民土地股份也没有退出机制和话语权，农地股份制中所出现的内部人控制问题十分严重，集体所有制正在逐步演变成村委会甚至是村支书的个人所有制，土地股份之后农民土地权利大量丧失而集体所掌握的土地权利进一步加强，对于农村土地承包经营权流转所带来的这种负面影响，法律并没有进行很好的防范。”[25]学者林卿在2005—2009年对江苏、浙江、广东等13个省份集体建设用地交易情况进行了调查，结果显示，以村集体为交易主体的流转面积占到流转总面积的77.8%，而以乡镇集体为交易主体的则占了近20%。[26]二者几乎构成了集体建设用地交易主体的全部，以村民小组和村民作为交易主体的所占比例很低。
第二，行政主导土地交易定价权。目前，我国尚未建立完备的土地交易市场，农民在土地征收和土地流转中由于信息上的不对称而导致对行情不了解，从而处于定价发言的劣势地位甚至不存在任何发言权，这种情况本身就不能形成公平的定价机制。而且事实上基于掌握在乡政府或村级干部手中的土地交易决策权而形成的土地财政，其本身即暗含侵犯农民权益的道德风险。通过行政干预的手段压低土地交易价格侵犯了农民的自主定价权，更直接损害了农民的土地财产权益。学者的调研结果也表明：“农村土地承包经营权流转过程中，价格一般是由集体组织与农民个人或其他经营主体协商达成的。”[27]
行政权的干预并非个案，农民土地流转的自主权受到行政干预的现象几乎遍布全国各省市：河南省周口市扶沟县练寺镇为形成规模效益的“高效农业经营”，在以陶村为中心的3个村划出1000亩连片耕地租给外资农企进行花卉种植[28]；湖北省2006年对9个县（市）的40个村200户农户的实地调研显示，19.7%的农户反映参与农村土地流转是服从村里安排[29]。类似现象不胜枚举，笔者在调研中也发现了类似问题。10多年前就有学者指出，中国“农地制度中最大问题是，代表农民管理集体土地的管理者违背了委托者的意愿，即权力对权利构成现实和潜在的威胁，这是中国农地问题的总根源”[30]。今天，这一问题在实践中仍不鲜见，甚至可以说政府过度干预农村土地流转的触角无处不在。