非财产性土地权益是农民土地流转中财产性土地权益得以实现的基础，也是其主体性地位得以体现的根本所在。在土地流转中农民更多地关注自己的经济利益是否实现而很容易忽视其非财产性土地权益的获得，事实上在一定程度上造成了其经济利益的流失。非财产性土地权益和财产性土地权益同样重要，同样需要给予关注。
5.3.1 培育农村集体土地流转的市场性
农民是土地流转的主体，农民以其主体身份积极参与土地流转是保证其权益得以实现的基本。这一方面有赖于农民自身素质的提高，另一方面在于自由、平等的土地流转市场的发展。
第一，培育农民的法律精神，增强农民的市场主体性。农民在土地流转中的主体地位，需要农民自身素质的提高和主体能力的增强来维护。在我国，基于传统义务观念的束缚和地域的局限性，直至今天，农民的主体意识依然淡薄，借助法律实现和保障其权益的能力还比较低。这首先就要求加强农村的教育和培训事业。通过教育拓宽农民获得信息的渠道和途径，使其掌握国家大政方针，能够尽快融入市场交易的氛围之中；积极开展“知识下乡”等宣传活动，将与农民息息相关的法律知识进行传递，使其在市场活动中从被动转为主动；加强农民技能培训，降低农民对土地的依赖。通过一系列专门针对农村和农民的扶助措施，尽快推动农民意识的现代转型。在不断提高农民自身素质和能力的过程中，政府要发挥重要的引导和扶持作用。
第二，发展统一的土地流转市场，创造农民自主交易的环境。市场机制能够通过竞争、供求变化和价格变动等方式来高效地调节资源配置，以实现效益最大化。国家在社会转型时期坚决推进市场经济体制改革，走市场经济之路。最早关于城乡统一建设用地市场的文件是2004年《国务院关于深化改革严格土地管理的规定》。2008年《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出，“必须通过统一有形的土地市场……在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益”。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》也指出，要建立城乡统一的建设用地市场。既然建立了土地流转市场，就要在市场中为农民创造出自主交易的环境。首先，要确保土地的平等和农民的平等。市场经济是平等的经济，在统一的土地流转市场中，必须根据预设的、权威的法律规则赋予土地和各方主体以平等的地位，也就是城乡土地同权同价，农民享有主体资格和自由意志，以此来确保土地流转的行为不受超经济的行政权力或其他势力的影响。其次，要遵循市场的规律。市场经济是发达的商品经济，也是契约经济。在发达的市场经济中，契约是保障权益的基本手段。为保护农民的土地权益之安全不受侵犯，法律应提供基本的契约保障，即要求各主体签订流转协议和进行登记等，以使农民土地权益获得法律程序的保障。法律所营造的平等、自主的契约经济氛围，是农民主体性得以发挥、农民得以参与土地流转的重要保障。
第三，扶持农村中介组织发展，代表农民维护权益。我国农民多以“户”为单位，即便如此，作为单独的个体，农民还是很难应对当前土地流转的复杂局面和权益受损的严峻状况。而我国农村中介组织的发展极为有限，国家对农民组织发展的政策支持少，资金帮助不到位，使得农民组织的发展从根本上缺乏后盾和支援，甚至“有的地方政府在政治上害怕农民组织起来后会形成一个政治压力集团，给政府添乱子，因而对农民组织的建立和发展存在消极抵触行为”[31]；而且目前存在的农民组织多是在政府的作用下创建的，是政府主导的外生型组织，本身带有浓重的行政色彩；更为重要的是，农民组织中专门化人才极为贫乏，具有金融知识、法律知识、农业技术的专业人才多是政府委派的兼职人员。农民中介组织的单一性、依附性等缺陷，使其过度依赖政府而不能从根本上表达农民的利益诉求和为农民服务。事实上，农民组织在土地流转中承担了市场中介的重要作用，然而羸弱的中介组织，限制了土地流转的进行，也为农民维权带来了困难。土地流转市场的发展和农民在土地流转市场中作用的发挥使得农村的组织化需求越来越高，这就需要政府扶持农村中介组织发展以使其代表农民去实现权益。鉴于目前的发展情况，国家应以财政补贴等方式给予农村中介组织以经济支持和财政倾斜政策，通过对农村中介组织的设立、组织、运行、责任、宗旨等予以确认以规范其发展，为农村中介组织培养输送专业技术人才和提供培训以提高其服务能力。但需要注意的是，国家虽通过各种方式来扶持农村中介组织发展，并不意味着对其具有控制权，在其发展中，务必保持其独立性，使其成为真正代表农民的非营利性中介组织，而非权力的附属品。
5.3.2 实现农民权利救济渠道的全面性
一个国家需要司法机关，因为“司法工作的最大目的，是用权利观念代替暴力观念，在国家管理与物质力量使用之间设立中间屏障”[32]。司法保护体系是农村土地流转和农民土地权益保护的最后调控环节，“必须以维护法律的正义本质和保障农民土地权益为核心目标”[33]。这就需要对目前与土地流转和农民土地权益密切相关的诉讼制度加以完善，实现司法在国家职能中保障人权实现之最终救济的功能。
5.3.2.1 完善土地流转中农民土地权益保护诉讼制度
根据现有法律，土地流转中产生的农民土地权益纠纷可以通过自行解决、和解、调解、仲裁、诉讼等多种方式化解。其中，诉讼是通过将纠纷提交至人民法院，由审判权确认双方的权利义务关系从而解决纠纷的一种方式。遵循国家意志和依靠法律权威使得诉讼成为一种有效的“公力救济”方式，能更好地体现和维护农民的土地权益。我国诉讼制度中存在的种种问题成为农民土地权益救济的障碍，这在前文已述，此处，笔者认为可以从以下几个方面入手完善诉讼制度，以实现土地流转中农民土地权益的保护。
首先，改革体制，破除司法对行政的依附。若要司法真正成为监督行政权力、救济农民权益的有效手段，必须贯彻审判机关独立行使审判权的原则。第一，行政机关只能通过法律规定的程序监督司法机关的行为而不得予以干预，更不得绑架司法以实施行政强制行为。第二，对行政机关制定、发布的侵犯农民土地权益的规范性文件应实施违宪审查，允许农民或农村中介组织作为原告对侵犯农民土地权益的抽象行政行为提出异议或控告，并由违宪审查机关予以撤销或废除。第三，加大对诉讼判决的执行力度，确保行政机关及时履行法院判决，以保障农民土地权益得到真正落实。
其次，完善程序，提高行政诉讼救济能力。第一，前文已述，农民在土地权益受到侵害而进行诉讼的过程中存在诸多程序上的障碍，这增加了农民诉讼的成本，致使农民难以通过诉讼程序进行维权。第二，在受案范围方面，一是要扩大行政诉讼审查的范围，将侵犯农民土地权益的抽象行政行为纳入行政诉讼的范围至少可进行附带性审查。根据《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，行政诉讼的受案范围并不包括抽象行政行为，抽象行政行为通过其他途径予以救济。但是这样就会增加因审查周期延长而产生的其他侵权行为的发生。二是要增加行政诉讼中对行政行为合理性的审查。《中华人民共和国行政诉讼法》规定人民法院在审理行政案件时仅对具体行政行为的合法性进行审查而不审查其合理性；对具体行政行为合理性的审查仅由行政主体的上级行政机关通过行政复议的内部监督方式来完成。事实上，政府在与农民土地利益博弈的过程中，多会采取合法手段或利用法律漏洞等进行，从合法性角度并无不妥；真正给农民土地权益带来损失的则是有关行政行为合理性的内容。因此，在行政诉讼中应增加对行政行为合理性审查的内容。
最后，多元救济，发挥人民法庭和乡镇司法所的积极作用。我国在抗日战争和第三次国内革命战争时期的人民法庭是为了便利人民诉讼和案件审理而设立。而“乡镇司法所是在乡镇党委、政府领导下，具体负责乡村依法治理的工作机构”[34]。不过近些年来人民法庭和乡镇司法所的功能不断被削弱，已难以发挥其作用。但事实上这两级司法部门与农村和农民之间的距离更近，更方便解决农民的土地法律纠纷。因此，现阶段应该重新重视人民法庭和乡镇司法所在土地流转中处理土地纠纷的作用，合理设置、配备人员、财政支持等，使其在调解纠纷、提供及时有效法律服务方面的功能得以充分发挥。
5.3.2.2 引入土地流转中农民土地权益保护法律援助制度
法律援助是指由政府设立的法律援助机构，组织法律援助人员和法律援助志愿者，为规定范围内的经济困难公民或刑事指定辩护案件当事人提供无偿的法律帮助，以保障其合法权益得以实现的一项法律保障制度。法律援助制度即是为公民提供基本法律保障、维护司法公正的基础措施。根据我国《法律援助条例》，可获得法律援助的情况包括以下两种：一是因经济困难的，主要有六种：（1）依法请求国家赔偿的；（2）请求给予社会保险待遇或者最低生活保障待遇的；（3）请求发给抚恤金、救济金的；（4）请求给付赡养费、抚养费、扶养费的；（5）请求支付劳动报酬的；（6）主张因见义勇为行为产生的民事权益的。甚至没有兜底性条款，仅规定省、自治区、直辖市人民政府可以对前款规定以外的法律援助事项作出补充规定。二是刑事诉讼中有一定特殊情形的，公民可以向法律援助机构申请法律援助。农民土地权益保护基本上被排除在法律援助的范畴之外。
从性质角度看，法律援助具有公益的性质，它是一项以扶助贫弱、保障社会弱势群体合法权益为宗旨的社会公益事业，其目标是实现“法律面前人人平等”、健全社会主义法治建设、保障基本人权。那么从这个角度出发，在真正的土地流转中引入保护农民土地权益法律援助制度与其性质相符。其一，土地之于农民之重要意义已然明了，在现阶段对于部分农民来说仍是其生存之基础，而土地所承载的对农民的社会保障之功能更是不言而喻的，另外，对于大多数农民来说发展权亦是建立在土地的基础之上的。生存权、社会保障权、发展权都是我国宪法规定的公民的基本权利。农民土地权益受损就是农民作为公民一定程度上的基本权利内容的流失。而法律援助恰以保障基本人权为目标。其二，由于我国历史发展的原因以及城乡二元经济社会结构的持续存在，农民始终处于社会发展的底层，具有明显的弱势性；持续存在的城乡收入差距也使得一部分农民仍处于贫困状态。向农民提供援助以保障其土地权益的实现正是法律援助扶助贫弱的宗旨的现实体现。其三，如果农民没有能力通过诉讼渠道实现纠纷的解决，必然会采取极端方式来维权。在这种情形之下法治何在？法律面前人人平等何在？因此，在土地流转中引入保护农民土地权益的法律援助制度是其性质使然。
从申请或获得法律援助的前提角度看，根据我国《法律援助条例》的规定，申请或获得法律援助的前提是“经济困难”。此处“经济困难”程度为何？法律并没有一个明确的界限。参照刑事诉讼案件“因经济困难没有聘请律师或没有委托诉讼代理人”的情形，我们可以进行一定的推断。刑事诉讼涉及的案件较为复杂或处罚较为严重，也即意味着与当事人的权益有着非常密切的关系，当事人必须通过律师或代理人等专业人士代为行使诉讼权利以维护其合法权益。反观农民土地权益之于农民的重要意义，其又岂不是农民的切身利益之内容呢？此外，土地流转涉及的案件诉讼费用多数较高，大部分农民实际上很难承受。如此推来，农民在涉及土地权益纠纷的时候也确实处于“经济困难”之窘境。因此，从这个角度讲在土地流转中引入保护农民土地权益的法律援助制度符合基本法理。
据此，在土地流转中引入保护农民土地权益的法律援助制度具有法律与实践的意义。我们可参照《法律援助条例》之规定，将侵犯农民土地权益的纠纷纳入法律援助的受理范围之内，从而使农民土地权益的保护获得更多一重保障。
5.3.3 落实行政权对土地流转的引导性
就农民财产性土地权益的保护，我们已经分析，现代“有限政府”要求行政权在农村集体土地流转中的职能回归。这就意味着行政权不应以直接主体的身份参与到土地流转的收益分配之中去，而是站在国家治理的角度进行税收调节和财政支持。对于农民的非财产性土地权益，行政权则被要求在土地流转中发挥其引导性作用，尽可能地疏导农村土地流转而非进行干预。因为，“政府存在的目的在于对民众的需要给予充分的回应”[35]。这在我国《农村土地承包经营权流转管理办法》中体现得非常明确：“县级以上地方人民政府农业行政（或农村经营管理）主管部门应当加强对乡（镇）人民政府农村土地承包管理部门工作的指导。乡（镇）人民政府农村土地承包管理部门应当依法开展农村土地承包经营权流转的指导和管理工作，正确履行职责。”可见，政府对农村土地流转的作用在于指导。
第一，宏观的政策调控。宏观调控是行政权在土地流转中的基本职责。在我国，土地是公有制的重要内容，土地的分配和使用事关国家政治、经济、社会的稳定发展。作为一种重要的自然资源，土地历来为各个时代、各个国家和地区所重视，即便是在土地私有制的情形下，公权力对土地利用的特别干预也不可避免。[36]但是，这种干预应该停留在宏观调控的层面上。相较于法律，政策的灵活性能及时应对城市化发展对土地的现实需求。而且，我国现有法律制度为政府通过土地政策进行宏观调控提供了可能性。政府通过发布政策控制土地供应数量、安排土地用途以引导和吸引投资，以此实现城市化发展的合理布局；通过实施政策发展现代农业、加大惠农力度、全面深化农村改革以拓宽农民增收渠道、挖掘农村内部潜力，实现农村的快速发展和农民生活水平的提高。今后一段时间内，我国政策还应在促进土地交易、遏制建设用地低成本扩张、保护耕地数量和质量、完善现代土地交易市场体系、深化财税体制改革、健全城乡一体化机制等方面继续发挥重要作用，防止因经济发展对农民权益造成侵害，从而保证农民分享城市化发展的成果。不过，政府调控应当让位于市场调节，只有在市场失灵的情况下，政府才进行干预。[37]否则，政府的宏观调控又将转向直接的参与干预而破坏土地流转的市场秩序。实践表明，行政力量介入土地流转至少有两方面的作用：“一是充当流转双方之间的缓冲器，打破熟人交易的关系链条、降低交易的不稳定性、缓解信息不对称性，并提供一定程度的担保；二是充当农地利用的宏观管理者……”[38]
第二，保证土地流转信息公开。农民是土地流转的主体，其主体性首先体现为了解土地流转相关信息、参与土地流转各个环节的权利。保障主体知情参与权的关键，在于拥有信息优势的政府能及时全面地向农民传达相关信息。针对基层征地信息公开内容不全面、公开行为不规范、公开程序不健全、群众获知公开信息不便捷不及时等问题，2014年《国土资源部关于进一步做好市县征地信息公开工作有关问题的通知》，要求切实加大公开力度，切实保障被征地农民的知情权。《中华人民共和国政府信息公开条例》和《中华人民共和国物权法》的相关规定也为农民在土地流转中的知情权提供了充分的法律依据。由于农村社会的相对封闭性和农民本身获得信息的能力限制性，农民对土地流转的相关法律知识和政策内容、土地流转的具体信息等在接收程度上存在障碍。对此，各级政府尤其是基层政府和村民自治组织，应大力推动土地流转的相关信息公开，采用多种方式、多种渠道为广大农民提供完善的信息，以改变其因信息不足所导致的劣势地位，为土地流转市场的完善提供公共服务和各种公共信息。因为，只有保证土地信息畅通和完整，才能保证农民在此基础上实现自主决策，进而才能真正实现市场的作用，才能充分保障农民的主体权益。
第三，提供完善的咨询和救济。在土地流转中，为确保农民不因弱势地位而受到利益侵害，农民应该得到相应的帮助。这主要是农村中介组织的职能。但是政府也应发挥相应的作用，尤其是在土地政策解读等方面为农民提供咨询与帮助，以确保农民不因政策原因而在流转中丧失主动性。另外，行政主体应肩负土地利用监管和流转纠纷调解的职责：一是监督市场主体的行为，确保土地利用符合国家土地利用规划和土地用途管制；二是监督农村中介组织，保证中介组织为农民土地权益的实现服务，避免其演变为以营利为目的的组织而侵占农民土地权益；三是监督农民对土地的利用是否违反法律的禁止性规定；四是对土地征收和流转中的纠纷进行调解，以降低农民纠纷解决的成本。通过政府提供的多方位咨询和救济服务，为农民土地流转创造良好的信息获取氛围和权利保障氛围。