“土地换社保”的做法最早在长江三角洲一带出现。早在1993年，浙江省就为失地农民购买保险，变一次性的土地补偿为终身保障。目前，这一做法已经向其他地区不断扩散。据不完全统计，当前实施（或试点）这一政策的有吉林、辽宁、上海、江苏、浙江、福建、广东、海南、四川、重庆、陕西等省份。早期“土地换社保”政策大多只解决失地农民养老保险问题，资金多来源于安置补助费和土地补偿款。
6.3.1 “土地换社保”的不同实践
20世纪90年代初，“土地换社保”在经济较为发达的长江三角洲一带诞生。浙江最早，其基本做法是为在土地流转中失去土地的农民购买保险，并将一次性的土地补偿变为终身保障。这一实践在一段时间内受到不少农民的欢迎，并在全国范围内掀起一股学习热潮。之后，诸如四川、广东、重庆等省份纷纷效仿，并创造了新的模式（见表6-8）。
表6-8 “土地换社保”的典型模式
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上述方案虽各有不同，但总体上的思路是差不多的。主要内容为“两换”：第一，农民放弃对宅基地的占有，换取楼房以集中居住；第二，农民放弃其对承包的耕地、林地的承包权和经营权以换取城镇居民的社会保障。
“土地换社保”这一实践，虽在一段时间内受到了农民的欢迎，也成为部分地区推动土地流转的重要方式，然而学界以及舆论对此提出了质疑。王国敏等认为，从“土地换社保”的初衷来看，“土地换社保”既能够保证土地流转的加快进行，又能够解决土地流转带来的失地农民的生存问题。因此各地纷纷实践。然而这一模式在实践中不宜盲目推行，其潜在风险有三：一是“土地换社保”仅仅是失地补偿的替代，无法代替农民社会保障自身的发展，而这一制度的推行容易导致政府忽视社会保障自身的发展和完善；二是“土地换社保”的补偿费成为保险费，而农民在流转土地后既失去了生存保障也失去了长期就业的载体，面临城市的高成本生活，陷入进退两难的境地，最终成为“城市贫民”；三是当前我国城乡社会保障制度已经初步建立，农民可以加入而无需置换，“土地换社保”本身就是没有必要的。[18]吴睿鸫提出“警惕土地换社保的负面效应”，指出土地换社保既不能彻底解决农民的后顾之忧，更有悖于民意，甚至可能成为一些地方政府“圈地运动”的新推手。[19]陈锡文更表示“社会保障是应该政府给我提供的公共服务，在哪个国家、在哪个地方可以跟老百姓讲，你要获得我的公共服务，你就要拿你自己的财产来换，没有过这种事情。所以这是在制造新的不平衡”[20]。不少媒体也纷纷刊载了相关评论，例如，《燕赵晚报》刊登了《“社保换土地”是谁的城市化？》的文章，该文作者指出“土地换社保”式的城市化路径，显然还缺乏对农民权利的起码关照，甚至本身就已陷入了为城市化而城市化的陷阱之中。[21]《南方都市报》也发表了以《社保乃政府职责 何须以土地交换》为题的文章，指出“土地换社保”模式对农民不公，也是对所谓“耕地红线”和粮食安全的威胁。在这一模式下，地方政府的圈地冲动将更加难以遏制。而在付出这两点代价之后，城市化并未因此而获得实质的提升。[22]还有《法制日报》上的《土地换社保的负面效应大于正面意义》[23]、“凤凰网财经”上的评论《土地换社保背后是政府掠夺产权》[24]、《中国保险报》上的《“土地换社保”中的风险谁来承担？》[25]等等，不胜枚举。究竟孰是孰非，我们在实践中陷入了迷茫。
6.3.2 “土地换社保”制度的法律评价[26]
1948年《世界人权宣言》明确规定社会保障权是一项普遍人权，我国1997年签署《经济、社会及文化权利国际公约》使得社会保障权逐渐成为一项为国人所认知的权利内容。根据对社会保障的法律规定和学界研究，社会保障权是指社会成员（或公民）在面临威胁其生存的社会风险时，从国家或社会获得物质保障和社会服务，使自身维持生存并达到相当水准的生活的权利。因此，就社会保障权的性质而言，“社保是政策性保险，是国家保障劳动者基本生活权利的政策措施，具有公共服务的性质”[27]。作为一项公民权利，社会保障权是每一位公民普遍享有的平等权利，其义务主体只能是国家而非个人。而所谓的“土地换社保”是失地农民放弃其土地承包经营权及宅基地使用权后获得的补偿，仅仅是将补偿款转换为社保金形式，本质上是农民自身已有财产权的形式转换。这样说来，社会保障属于公共服务，是社会公民应该享有的平等权益，是现代民主国家的基本公民权利，城市居民和农村居民都有权利享受社会保障权益。[28]而“土地换社保”是农民用自己的土地利益换取了社会保障。
这个时候，一个被混淆的问题出现了。著名社会学家托马斯·马歇尔（Thomas Marshall）在研究“公民权”（citizenship）[29]时指出，公民身份（公民权）是一种地位——国家这一共同体中所有成员都享有的地位；凡拥有这种地位的人，在这一地位所赋予的权利和义务上都是完全平等的。[30]而前文已经讲过，农民拥有两种身份，其首先是国家的公民，享有与市民平等的公民权；其次才是集体经济组织成员，享有村民权。“土地承包经营权换社保”的流转方式，从权利内容上侵犯了农民的村民权，导致其村民权的丧失。因为社会保障权是宪法赋予公民的一项基本权利，而土地承包经营权是农民村民权之对集体土地的使用权。这完全是两种内容不同却应该兼具的权利，但通过政府创新土地承包经营权流转的方式而混为一谈。农民用其享有的村民权“换得”一项其与生俱来的公民权内容，从法理和情理上都是讲不通的，实为不合法且不合理之表现。而且从社会保障的不同层次看，基本保障是政府（或国家）责无旁贷的义务，是根本不需要通过交换即应得到的权利内容。“土地承包经营权换社保”中，农民以放弃、出租或入股土地承包经营权来换取社保是政府责任的缺失；如果以此为由推动“土地承包经营权换社保”则是政府逃避自身义务的借口。因此，有学者甚至指出“这种制度设计很有可能‘蜕化’成了为政府盘活‘土地财政’的手段或工具，在一定程度上延缓了农村社会保障体系的建立健全”[31]。《南方都市报》则以《社保乃政府职责 何须以土地交换》为题对此质疑，并指出：“在‘土地换社保’模式中，政府和农民却是在实施一种交易行为，一方放弃自己在宅基地和承包地上的权益，另一方以提供社保作为报酬。显然，这种交易既与社保的性质不合，也与政府提供公共服务的职责相悖。”[32]笔者对此颇为赞同。更为重要的是，村民权的内容之于农民是根本也是保障，是农民风险防御的最后屏障。也就是说，农民在失去其他经济来源的时候，可以依村民权享有对集体土地的使用权而获得最后的生存保障。但是失去村民权、失去土地后，农民可能面临失业、流转补偿费不到位、补偿费使用不当等风险。在“制度化风险”[33]（即社会保障不利）的情况下，农民又该何去何从呢？这也值得制度设计者深思。
总而言之，为公民提供基本生存保障是国家的一项基本义务，这是现代法治文明的基本要求，《中华人民共和国宪法》第14条第4款也有明确规定。社会保障是政府的责任，理应由政府来提供，若让农民用土地换社保不仅有悖于公平原则，与法理不符，而且后患无穷。另外，城市化推进与土地规模经营都需要土地流转，但土地流转未必就必然要以买断产权为代价，这根本是两回事，不可混为一谈；即使是要买断产权，也不应以农民本身应有的权利为代价。因此可以说，“土地换社保”这一实践不管是从法理上还是从实践中，都是不可推行的；政府应从严掌握，以为农民提供更为完善的社会保障内容为根本。