中国农村随着城市化的推进经历着重大的转变。然而，长期以来我国农民的社会保障功能主要是由土地来承担这一状况并未发生根本性的变化，农民社会保障权利的现实虚置非常严重。尤其是在土地流转这一背景之下，农村原有的社会保障模式受到极大的冲击，土地的保障功能正在弱化，农民的社会保障权受到巨大威胁，而国家法律层面的农村社会保障问题却没有因此受到重视。土地流转中农民社会保障权的落实最重要的就是实现城乡社会保障的并轨，使得土地流转之后的农民在进入城镇的同时，其社会保障的内容也能及时实现对接，确保形式城市化与实质城市化的统一。
6.4.1 城乡二元社会保障的法律价值反思
从前文所述中可以看出，城镇居民基本医疗保险与新型农村合作医疗保险都属于基本医疗保险制度，本应该是具有普惠性的，不应该存在城乡差距，但是现实操作中这两项关乎公民基本权利的医疗保障制度在缴费水平、医疗待遇水平方面还是存在明显差距。虽然国家与政府财政对新农合的补助资金均在逐年提高，但由于现实制度上的差别，城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗保险的一些参保对象对自身所参保的医疗保险制度都存在质疑，觉得受到了不公平待遇。而农民的社会保障权利与城市职工和居民之间这种较大的差异会随着城市化的推进、制度的滞后给农民的社会保障带来更多的潜在风险。
社会保障权是一项基本人权和宪法权利，适用平等原则。由于社会保障权旨在保障每个人享有有尊严的生活，因此，这种平等不应仅仅是法律上的平等，更应是一种最低限度的实质平等。从分配正义的角度看，“分配正义就是要区分经济不平等中哪些是道德偶然性造成的，哪些是由个人可以控制的原因造成的，哪些是应该通过制度加以纠正的，哪些是个人必须负责的。正义并不意味着社会完全平等，它的目的只在于将道德偶然性造成的社会不平等降低到最低限度”[34]。社会保障针对的就是个人不可控制的那些道德偶然因素，建立社会保障制度就是为了降低这些因素所造成的不平等。因此，从这个角度讲，社会保障权要求社会保障制度从形式和实质上实现正义。
我国固有的城乡二元经济结构决定了城乡社会保障的二元化，而城乡社会保障的二元分割又进一步固化和加剧着城乡二元结构。这种局面造成了目前城镇和农村社会保障具体内容的差别，事实上也成为当前制度体系下对法律之公平价值的挑战。党的十八届三中全会提出，围绕更好地保障和改善民生，我国应推进基本公共服务均等化，建立更加公平可持续的社会保障制度。推进城乡社会保障一体化建设是构建中国特色社会主义保障体系中具有全局性的关键环节。在积极推进土地流转以促进城市化发展的今天，农民失去土地就增加了其生活中造成不平等的偶然性，更需要社会保障制度作为坚强后盾以确保其生存和发展。因此，当前城乡二元结构下的城乡二元社会保障体系必须被更新，以使城乡统筹的社会保障制度尽快实现。然而，鉴于我国当前城乡和区域发展的不平衡性，城乡社会保障的一体化构建必须坚持渐进化的道路，切不可冒进。
6.4.2 城乡社会保障并轨的可行性
统筹城乡社会保障是时代发展的必然，也是一定程度上实现社会公平的要求。我国目前不断推进的城市化建设正为消除城乡差别、实现城乡一体化的有效路径。在这一过程中，统筹城乡社会保障，实现城乡社会保障并轨不仅必要而且可行。
从政策走向看，我们可以清楚地看到，国家和政府对于城乡社会保障的统筹是极为重视的。随着《国务院关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》《城乡养老保险制度衔接暂行办法》等的颁布实施，城乡社会保障一体化的脚步已经越来越近了。
从资金的角度而言，目前生活在农村的群体主要是老年人，其次是妇女和儿童，具有较高收入能力的青壮年更多的已经通过上学、工作等方式进入城镇，也就意味着参加新型农村合作医疗保险和新型农村养老保险的主要是上述留在农村的人。参保人数决定了基金发挥共济性能力的强度，保障基金越多，共济能力越强，抵御风险的能力也越强。然而，即使农村参保率逐年提升，也由于参保人群的老龄化特点而并没有办法积累更多的基金以抵御风险，甚至在一些地区难以满足保险金的发放需求。实现城乡并轨，将有利于资金的统筹运用，形成更大规模的基金储备以抵御风险。近年来我国经济一直处于平稳较快的发展中，从财政部的统计数据可以看出国家财政收入大大增加，我国政府的财政能力是毋庸置疑的。这就为构建全面覆盖的统筹城乡的社会保障制度体系奠定了坚实的经济基础。
从公众对城乡二元分割局面的态度来看，根据相关学者的调研结果，不管是城镇非农从业居民还是农民，对于自身当前所参加的医疗保障制度都存在质疑与不满，城乡二元分割的医疗保障制度使得城乡医疗卫生服务在公平性、可及性和费用的负担方面呈现出二元失衡的现象。[35]公众对统一的城乡社会保障制度建构有较大的期待。当前城乡分割的局面反而不利于整个社会的稳定与秩序。
从现实的角度看，随着土地流转推动着城市化水平的提升，城乡统筹发展已经成为当前阶段不可阻挡之趋势。城市化的发展不仅仅是土地的流动，更是人口的转移。城乡统筹的社会保障制度对消除农民后顾之忧，增强其转移信心具有重要的作用。
更为重要的是，《中华人民共和国社会保险法》第 22 条中关于“国家建立和完善城镇居民社会养老保险制度。省、自治区、直辖市人民政府根据实际情况，可以将城镇居民社会养老保险和新型农村社会养老保险合并实施”的规定，正是关于农村养老保险未来走向的原则化规定。这就表明了国家实行城乡一体化保险的目标，这一目标不应仅在养老保险中予以体现，更应在整个社会保障体系中予以体现。
可以说，城市化的发展呼唤城乡一体的社会保障制度体系，而当前我国已经具备了一定的统筹城乡社会保障制度的条件和能力。接下来要做的，就是实现这样的统筹，为土地流转中从农村走向城市的农民提供切实的保障以最终实现国家、社会发展之大计。
6.4.3 实现城乡社会保障的转移接续
我们在这里强调城乡社会保障一体化、城乡社会保障并轨，并非要求在保障内容、保障方式及保障执行方面整齐划一，更不是将某一具体的制度在城乡予以推广，而是要实现制度之间的整合与衔接。
实现农村和城市社会保障制度的统一与转换，为农民提供良好、稳定的社会生活环境。城市化发展的一个重要特征就是人口流向城市，土地的流转必然会带来农民大量进入城市的现实状态。这种情况之下需要重点关注一个问题，即如何保障进入城市的农民及时地纳入城市社会保障的体系之内，与当地居民享受同等的基本公共服务和社会保障内容。这就需要科学转换农村和城市社会保障的内容，推进城乡要素的平等交换。农村与城市社会保障内容的基本一致，是农民进入城市以后能够被及时纳入城市社会保障体系的前提。这就需要我们科学设计农村和城市社会保障的对接点，从而使得城乡社会保障具有转换的可能性。
首先，资源均衡分配，缩小城乡之间的差距。在土地流转的过程中，国家应合理设置补偿标准及分配方式，以提高农村基础设施建设和公共服务水平；另外，对于现有的医疗、教育、住房、福利等社会资源应进行合理调配，以缩小城乡之间的差距。只有这样，才能实现农村与城市之间要素的平等交换与流动，实现同工同酬同保。这也是对我国宪法之平等价值的实现。
其次，科学统一管理，降低城乡转移接续的成本。从当前我国社会保障的管理角度看，以医疗保险为例，实践中城镇医疗保险主要由社会保障部门主管，而农村医疗保险主要由卫生部门负责管理，这就形成了相同的事务由不同的管理服务系统来实现的状况。两套管理部门之间在机构设置、制度内容等方面均有不同，这就增加了办理进城农民社会保障转移衔接的成本。这不仅不利于工作上的转移和对接，更为管理和监督带来了人为的麻烦。而统一的管理系统有利于信息资源、网络资源以及技术、设备的整合和利用，更为重要的是在城乡对接的过程中更容易实现。这样的管理体制不仅可以实现资源的优化配置，更可以提高管理和服务水平、节约管理成本，实现城乡之间的可持续发展。
最后，突破农民社会保障资金的瓶颈，加大财政对城乡社会保障的投入力度。用于农村社会保障的资金来源稳定及对资金的科学管理是我国农村社会保障制度得以持续发展的关键所在。城市社会保障资金的财政投入较多且兼具其他来源渠道，因此要打破城乡之间社会保障分治的制度框架、实现一体化的社会保障秩序以及强化城乡社会保障的兼容和衔接，首先就是要保障资金的充足和来源稳定。从资金来源的角度看，应通过法律明确中央财政、地方财政和参保农民本人三方共同负担之原则并确定比例分配，同时确定国家财政的“重要补贴者”地位。[36]国家财政应将农村和农民的社会保障纳入全国统一、规范的社会保障体系之内，为农民和市民提供无差别的、同等的社会保障内容，把农民真正从土地中解放出来，实现土地要素的自由流动和资源的高效配置，弱化土地的社会保障功能，强化土地的生产功能，为土地增产和农民增收创造条件。
当然，我国目前城市化发展并不完全，相关社会配套制度还相对滞后，一刀切地采取统一的城乡社会保障制度还存在诸多风险。上述从资源整合、机构协调和资金投入等方面进行的制度设计，恰是当前探索阶段能有也是应有的努力。伴随着国家城市化水平的提高以及整个社会经济发展状况的平衡协同，相关的配套制度在一一跟进，此时切不可冒进。