罗马的行省及其人民与罗马及其人民的不平等主要表现在以下几个方面：
第一，行省制下，征服者与被征服者关系明显。罗马国家是征服者，罗马人以征服者姿态看待行省，对行省人抱有种族偏见和歧视，对行省采取掠夺政策。
第二，行省是“罗马人民的财产”，行省人民相对于罗马公民是被征服者，没有资格当兵；[137]最初，行省人也不能去罗马为官，被排除在罗马政治生活之外，没有政治权利。直到公元3世纪，罗马帝国危机已开始出现，大部分高级官职仍主要由意大利人担任。[138]总督的权力是罗马元老院授予的，对罗马负责，而不同于中国的对当地人民负责。
第三，行省被看作海外征服的战利品，被看作掠夺的对象。罗马对行省，主要是军事上的占领和经济上的剥削。大多数行省是伴随罗马对外征服而建立起来的，是一方以暴力无条件地强加于对方的结果。作为被征服管辖的地区，行省与罗马及意大利不同，行省人有纳税的义务。行省制度是罗马奴役海外被征服地区人民的一种形式。罗马行省税收政策及制度建立在海外掠夺的基础上，正如罗斯托夫采夫所说：“罗马不大考虑它的新领土的繁荣。……罗马的行省长官和资本家可以说是毫无顾忌地在各行省中渔利，他们通常是以最自私的精神和为了自身的利益来这样做。”“从政治上看，罗马国家就法权而论是一个由罗马公民群众统治着的帝国，但事实上，罗马公民群众是以富贵显达的公民，即元老院成员们组成的统治集团为代表的。外省被视为这个统治集团所共有的地产。”[139]罗马征服者自己，把加于行省人的税收或看做是战争赔款，即由战败者为补偿罗马的战争花费而向罗马交付的赔偿金；或看做是对罗马和平（Pax Romana）的保持而付的补偿。不列颠一位名叫卡尔加库士（Calgaous）的酋帅曾说：
……我们的财物被他们（罗马）当贡税收走，我们的收成变成了他们的储积。……[140]
公元70年镇压高卢人起义的罗马将军凯里亚里斯（P.Cerialis）以征服者口吻对高卢人说：
……在你们服从我们的法律之前，在整个高卢总是不断出现国王和战争。虽然我们常常为你们所激怒，但是作为胜利者，我们唯一利用我们权利的地方，就是使你们为维持和平而付出必要的费用。要知道，没有军队你们就不能在各民族之间得到安静，没有钱就不能维持军队，而没有税收就不能筹划出钱来。……[141]
西塞罗也有类似的说法。[142]这种税收政策实际上就是把帝国居民人为地分割为两个地位极不平等的社会集团。
从以上可以看到，行省制度作为罗马武力征服的结果，是罗马奴役海外被征服地区人民的一种形式，罗马公民与行省臣民在法律地位上是不平等的。虽然公元1至2世纪时，罗马公民权逐渐向行省更多的人开放，到公元212年卡拉卡拉皇帝发布敕令，罗马公民权被赋予了帝国境内全体自由民，但这时公民权已无实际意义，而且还是一种负担（如公民有从军和作战的义务等）了。
3.行政制度的比较
（1）机构设置
秦汉和罗马都是幅员辽阔的跨地区的大帝国，划分成行政区域加以统治。秦汉地方行政体制贯穿中央集权的主线，实行郡县二级管理体制；罗马则是行省一级管理体制（主要就派官而言）。二者都由中央派官吏统治地方，是中央统治权的一种延伸，这是相似的地方。但就具体而言，二者又有区别。
秦汉郡县制是一种中央朝廷直接统治地方的一整套行政系统，通过郡县制，皇帝直接支配其土地和人民，郡以仰达君相，县以俯亲民事，体制简要，一竿子插到底。秦汉帝国没有任何自治或半自治的城市。汉武帝以后，诸侯国也名存实亡。在罗马的行省体系中，不同程度的地方自治则相当广泛地存在着，罗马以城市为中介实现对行省人民的统治。因此，从中央对地方的控制程度来看，罗马帝国与秦汉中国是难以比拟的。
秦汉郡、县的划分原则以人口为主，并兼顾地域的大小；郡、县还有远近之别，高低之分，待遇也有区别。早期罗马帝国的行省则以军权的有无划分为元首行省与元老院行省；两类行省中，又按所派出职官，有等级之别。
秦汉京师所在地也设郡、县。罗马行省则限于罗马及意大利以外的被征服地区。
下面，分别看一下秦汉和罗马的情况。
秦始皇二十六年统一天下，在全国范围内普遍实行中央集权制度，以县为基层行政单位（在少数民族地区设置的特殊县称为道），以郡统县，直属中央，郡县主要官员由朝廷任命。县以下的地方上的基层行政组织有乡、亭、里，设“三老”等官，由地方长官从当地民众中选拔出来。到了汉代，汉初在秦代郡县制的基础上，采用“封建”与郡县并存的制度：一方面，皇帝直辖部分郡县，另一方面，分出部分郡县设置诸侯王（侯）国。汉初诸侯的特殊地位维持了半个世纪，到景帝及武帝以后，虽然封国在形式上还保留着，但特权被剥夺。王国与郡名异而实同，侯国也分属所在郡管辖，其行政方面的权力被剥夺。就行政方面而言，实际上是郡县二级制，在全国范围内确立了皇权专制的中央集权制。[143]
秦汉时期的郡县，就人口和面积而论，大小有别。《汉书·元帝纪》：建昭三年。益三河大郡太守秩中两千石。户十二万为大郡。就地区而论，有内外、远近之分。《汉书·宣帝纪》注引韦昭曰：“中国（按，指中原）为内郡，缘边有夷狄障塞者为外郡。”[144]
就地位而论，有高低之别。秦汉京师也设郡县，但比一般郡地位高。秦以内史掌治京师，汉武帝以京兆尹、左冯翊、右扶风三辅长官共治京师，皆秩中两千石，位同九卿，并有资格参与朝议。县也有等级，《汉书·百官公卿表》：“县令、长，皆秦官，掌治其县。万户以上为令，秩千石至六百石；减万户为长，秩五百石至三百石。”《汉旧仪》（孙星衍辑本）云：“县户口满万置六百石令，多者千石；户不满万，置四百石、三百石长。”
按，这两段说法略有不同。严耕望先生认为这是因为在成帝阳朔二年（前23年）省五百石秩就四百石，两段记载“所据之图籍有先后之异耳”[145]。
罗马实行行省一级管理体制，但行省划分为元首行省和元老院行省。我们主要来看一下奥古斯都时期的行省制。
共和国后期长时间内战，造成了军事将领的崛起，最终以屋大维（即奥古斯都）战胜安东尼，成为罗马世界的唯一主宰而告终。内战最终摧毁了共和制，帝制（元首制）建立。
公元前27年奥古斯都元首制（实质是帝制）的建立，标志着罗马进入其黄金时代，行省制的发展也进入了一个新阶段：行省数继续增加；行省被划分为“元首的行省”和“元老院的行省”。
在元首制发展过程中，行省数继续增加。首先是通过征服，在莱茵、多瑙和不列颠等新征服地区设立了大小10多个行省。其次是通过重新划分已存在的领土较大、难以控制的行省。对已存在的行省的划分只限于帝国的欧洲部分，例如，远西班牙行省（Hispania Ulterior）划分为贝提卡（Baetica）和路西塔尼亚（Lusitania）；蓄发的高卢（Gallia Comata）被分成阿奎塔尼亚（Aquitania）、卢格杜内西斯（Lugdunensis）和贝尔依卡（Belgica）三个行省；马其顿行省（Macedonia）分出阿哈伊亚（Achae）和伊庇鲁斯（Epirus）。第三是通过兼并附属国。例如，奥古斯都废黜努米底亚（Numidia）的国王朱巴（Juba），把努米底亚并入阿非利加行省；公元前4年犹太国王希律（Herod）死后，奥古斯都三分犹太王国，分别交给希律的三个儿子统治，到公元6年，奥古斯都废黜了老大阿尔赫拉乌斯（Achaelaus），将其所辖地区犹太（Judae）和撒马里亚（Samaria）置为行省；埃及和加拉蒂亚（Galatia）在奥古斯都统治开始时即被兼并。这样，行省的数目增多了，到奥古斯统治后期，行省已达24或25个，行省人口占罗马帝国总人口的四分之三。[146]
奥古斯都是凭借武力夺得统治大权的，他认识到军队在罗马政治斗争中的作用，因此，控制军队（进而控制全帝国）是奥古斯都一切政策的基本出发点。他虽然拒绝了独裁官的称号，放弃过执政官的职务，但他从来没有放弃过指挥千军万马的军事大权。
公元前27年，奥古斯都被授予一个“大范围”行省总督职权。这个大范围并不明确，可以解释为包括全帝国，也可以包括任何一个或大或小的行省。当时元老院同意他管辖的范围是高卢、西班牙、叙利亚、亚里西亚和塞浦路斯，后来又有一些新的行省增加，特别是多瑙河沿岸诸行省也受他管辖。他选择这些行省的原因很清楚，因为它们在北部和东北部边疆，帝国绝大部分常备军都部署在这几个行省，控制了这些行省，实际上就控制了帝国的军权。较和平的行省仍像共和时期一样，由元老院通过抽签委派前任行政官员管理。这种划分期限为十年，但实际上成为永久的了。这种行省划分制度实际上仍是元首的一统天下。
关于行省划分，狄奥·卡西乌斯（Dio）和斯特拉波（Strabo）都有记载。[147]据狄奥·卡西乌斯记载：
奥古斯都把较为弱小的省份还给了元老院，理由是这些省份平静无战事。他把强大的省份留给自己，借口是这些省尚不安全，有战争危险或有外敌窥伺边疆，或其本身可能发生严重的变乱。……他这样安排的真正目的是剥夺元老院的军权，使之无实力，他可以独掌大权。
斯特拉波也有类似记载：
他（奥古斯都）把整个帝国分为二部分：他指定一部分为其自己的，另一部分为人民的，他自己的部分是需要驻扎军队的，……（帝国的）蓁地区属于人民，这是和平及不需要武力的易于统治的地区。他把这两部分各分成许多行省，其自己那部分叫皇帝（恺撒）的行省，其余叫人民的行省。
按，狄奥和斯特拉波都认为元首控制着全部有军团的行省，这显然带有奥古斯都之后帝国行省情况的痕迹。例如，在奥古斯都时期，元老院行省的阿非利加行省就驻有罗马军团。[148]尽管如此，行省划分的原则是元首控制需要驻军的行省，把早先征服、比较安定的、无需驻扎大批军队的行省划归元老院，即以军权的有无为划分原则，当为不错。到盖乌斯统治时，由元老院控制的阿非利加行省的驻军也转到皇帝手中。[149]奥古斯都通过行省划分，保证了他对全帝国的控制，因为他最终掌握了帝国的物质支柱之一，即军队大权。元老院行省与元首行省这种划分，在元首制三百年历史中除了行省的数目有所增减，归属有局部调整之外，以军权的有无为总的划分原则一直没变。
在元老院行省和元首行省中，也有等级。就派出官员而论，元老院行省中有执政官和大法官，元首行省中有执政官级、大法官级、督察使级和行政长官级。担任不同等级行省总督的人选资格不同，待遇也有差异。
在罗马的行省体制中，不同程度的地方自治相当广泛地存在着，原有机构继续存在。罗马通过自治或半自治城市来统治，当地的事仍由从属于罗马总督的地方当局（城市或公社）自己管理。关于行省中的自治或半自治城市问题，前面已有涉及，此不赘述。我们来看一下元首制时期埃及的情况。
奥古斯都征服埃及后，埃及由于其战略上和经济上的重要性，被置于皇室的直接控制之下，成为皇帝的私产。[150]由皇帝派总督统治。总督（Prefect）来自骑士阶层，有民事司法权和军事权，但他首先对奥古斯都负责。元老通常根本不进入埃及。[151]总督在亚历山大里亚（Alexandria）、孟斐斯（Memphis）和培琉喜阿姆（Pelusium）设立法庭（Conventus），掌握最高审判权。值得注意的是，希腊托勒密时代的法律仍在私法中使用。[152]总督的助手有“Iuridicus”（副将）和“Iddiologus”（财务官），他们也来自骑士阶层。埃及分成三个主要地区，设“Epistrategoi”（布政官），由来自罗马的骑士担任。在广大的基层，埃及人的原有机构继续存在。早在托勒密时期，除了亚历山大里亚（Alxandria）等希腊化城市外，埃及分成若干Nomoi（州），由“Nomarchoi”和“Strategoi”管理，前者主要负责收税，后者则有军事和政治职责。这些州通常进一步分成Topoi；在这些Topoi中，基本行政单位是Kome（聚或村庄），此外，还有具有宗教地位的Metropoleis。罗马兼并埃及后，原有机构继续存在，设Strategos和Nomarohs、Kommogrammateus等官负责，这些人都由住在埃及的希腊人充任。[153]“托勒密时期的制度几乎原封不动地保留下来了”[154]。税收制度、经济组织和财政组织也一仍其旧。
（2）职官制度
①编制与建制
郡、县、行省的职官，可分为长官、佐官、属吏三类。长官编制都只有一位，长官与佐官由中央委派。秦汉郡县制是中央直接统治地方的一整套行政系统，组织庞大而严密，分职极细。秦汉设官的原则在于：为力求各级文武官吏，互相控制，以维持长治久安之局。罗马行省设官的原则则没有这个特点。《汉书补注·百官公卿表》注引王鸣盛曰：“魏志夏侯玄传，玄议时事云：秦不师圣道，私以御职，奸以待下，惧宰臣之不修，立监牧以董之，畏督监之容曲，设司察以纠之。宰牧相累，监察相司，人怀异心，上下殊务，汉承其绪，莫能匡改。案，宰官即县官，监牧即郡守，司察郡监郡御史。”罗马行省组织则显得过简，罗马派到行省的官员数量少，没有整套的官僚机构。
郡长官，秦名守，汉景帝时改名太守，以后便成为定称。郡长官又以秩禄称两千石。郡的僚佐属吏较多，并得以置府分曹治事。郡守佐官有尉有丞。郡尉秩比两千石，佐郡守典领军队。边郡的都尉称为部都尉，可参与民政权。郡承（边郡称长史）秩六百石，佐助郡守理事，有时代行郡事。太守、尉、丞由朝廷任命。郡守可自置本郡人为吏，这些吏即郡府属吏，秩百石。有：管理交通的集曹、漕曹；管理财政的仓曹、金曹；管理军事的兵曹、尉曹；管理治安和司法的贼曹、决曹、辞曹；以及负责教育的学官、管理卫生的医曹等。在郡中属吏中地位最重要的是总治郡府庶务的功曹、仅次于功曹的五官掾和担任监察、巡行属县的督邮。另外，郡守还有一些最亲近的门下属吏，如主簿、主记室、少府、门下督盗贼、门府亭长、书佐、循行、斡、小吏等。县的组织与郡略同。区别仅在于名称不同权力大小不同而已，此不赘述。[155]
从以上简单的叙述可以看到，在汉代郡（县）机构庞大而严密。与此相比，罗马行省机构则官佐过简。
罗马行省长官的称号在不同时期变化较大，为方便起见，笔者将他们一律译为“总督”。先来看一下行省总督的设立及演变情况。
在最初，罗马如何对行省进行管理尚不清楚，可能没有制定确定的办法，或许是交给执政官（Consul）根据元老院的建议来任命两个合适的人作为他们的代表去西西里及撒丁尼亚—科西嘉。[156]
随着海外行省兼并的增多，罗马城邦显然需要调整才能对幅员辽阔的各行省进行管理。首先，通过每年增选大法官（Praetor）数目来解决这个问题，这实际是一种权宜之计。从公元前227年开始，大法官从两名增加到四名，每年由森都利亚大会（The Comitia Centuriata）选出，两名留在罗马，两名分别被指派到西西里及撒丁尼亚和科西嘉。第二次布匿战争中，余拉古和西班牙的部分地区被破了，到公元前197年，为治理近西班牙和远西班牙行省，又增加两名大法官。但如果某行省处于动**状态并可能成为大规模军事行动的地区，那么，执政官可能通过特别约定被任命代替大法官前去行省。例如，根据此项原则，在近西班牙行省常常派执政官担任总督，兼并西班牙以后直到苏拉独裁以前，有近半个世纪，罗马没有进一步的兼并，没有建立新的行省，罗马行省官员的数目亦没有再增加。[157]这样，罗马每年选举八名行政官员（两个执政官、六个大法官）来管理罗马及行省。
这种一年一度的选举官员制度，对于像罗马这样的城邦是适合的，但并不适合于用来统治行省。首先，这些出任总督的现职官员任期只一年，由于行省路途遥远，旅途要耽误大部分时间，这样就不可能真正在行省任职多长时间。其次，许多行省都是重要的军事地区，一年时间或更短的时间是不利于行省总督熟悉敌我双方情况的。所以，随着罗马对海外新的扩张，行省的迅速增多，罗马元老院决定对行省行政管理制度再进行某些修补。
在公元前146年马其顿和阿非利加行省建立以后，元老院废除为某一特定目的增加新的行政官员的办法，而采用另一种机制，即采用延长每年选举的执政官和大法官的任期，称为“Prorogatio Imperii”，就是在他们在罗马任职一年期满后被任命为行省的具有执政官或大法官等级的总督，代替或代表一个正式的执政官或大法官去海外统治一个行省，称为代行执政官或代行大法官（Proconsul或Propraetor）。[158]这种延长某行政官员权限的做法，早在公元前4世纪时就已出现。第二次萨姆尼特战争时（Samnite War），公元前326年，当即将去占领那波里（Naples）的执政官普里尤斯（Q. Publilius Philo）任期已到届满之日，人民大会投票决定让他继续任职，即以代行执政官身份（Pro Consule），直到战争结束。[159]后来，不管何时，只要军事需要，就延长执政官和大法官权限。[160]在与汉尼拔战争期间，这种做法常常使用。[161]值得注意的是，最初，这是人民大会通过投票特殊授予的一种特权。不过，据李维记载，早在公元前307年，元老院延长法比乌斯（Q. Fabius Rullianus）的指挥权到第二年。[162]尽管可能是维在此遗漏了提到人民大会的法，[163]但毫无疑问，元老院逐渐获得了决定是否延长官员的职权的大权，使之变成一种由元老院通过的例行的措施，至少到公元前3世纪和前2世纪，成为元老院进行控制的一个重要法宝。
“Prorogatio”是一种既避免增加每年选举的显要行政官员数目又能弥补官职不足，满足兼并需要的一种办法。如果说最初只是一种权宜之计，那么从公元前2世纪下半期以后，它逐渐发展成为一种正式确定的制度。实际上，在公元前146年第三次布匿战争结束以后，罗马向地中海帝国大踏步前进，随着罗马对外兼并过程的重新开始，罗马版图扩大，行省数量逐渐增加，罗马面临着的难题之一就是官职不足，而元老院又不愿由于高级官吏的增多使寡头集团扩大，于是“prorogatio”发展起来，它不再被看做一种紧急措施或权宜之计，而是成为一种独特的、较成熟的形式。到公元前123年以后，大法官日益需要在罗马处理重组的陪审法庭[164]，执政官也因政治原因要留在罗马，于是，由前任行政官员统治行省成为主要形式。
从以上罗马共和时期行省总督的变化情况，可以看到，共和时期罗马对海外行省的管理并没有一个系统完整的办法，而是面对形势的变化而逐渐加以调整，并且罗马人只是将行省总督职位看做在罗马担任官职的生涯在海外的继续。
元首制建立后，行省划分成元首行省和元老院行省两类。元首（皇帝）控制着帝国中驻有军队的大部分行省，通过一个“大法官衔奥古斯都特使”（Legati Augusti Pro Praetore）代表他统治；一些较小行省由来自骑士阶层的“督察使”（Procurator）管理；埃及作为特别区，总督也来自骑士阶层，称为“行政长官”（Prefect）。在元老院行省，变化不大，仍沿用共和时期的办法，从前任执政官或前任大法官中通过抽签方式产生统治行省的人选，但一律称为“代行执政官”（Proconsul）。[165]总督一般是任期一年。
行省总督佐官主要有财务官（Quaestor）和副将（Legati）。财务官由罗马人选举，通过抽签而被派到某一行省。例如，西西里行省有两名财务官。其主要职责是负责行省的财务税收，他被授予其他职责，如司法、征税，甚至可指挥军队。财务官一般年纪较轻，在共和时期，一般是30岁，例如，西塞罗在公元前75年任财务官时只有31岁；在元首制时，财务官最小年龄为25岁。由于财务官年纪轻，所以总督可能更喜欢用年长的人担任副手。总督通常从他的随从中挑选一个或几个Legati，作为他的副将。严格说来，副将由元老院来任命，但通常总督本人有推荐权。他们大多为元老，其主要是承担军事职责。他也参与司法审判，到元首制时，成为行省主要法律官员（Legatus iuridious）。有时当总督离开行省时，副将可临时代理总督。[166]通常，一个执政官级行省总督有三个副将，一个大法官级行省总督有一个副将。[167]
总督的属吏主要有两类。一类是所谓“执行吏”（Apparitores），包括文书、信差、侍从官、占卜者以及较低的仆从等；一类是总督的亲戚朋友，他们通常是一些年轻人，被带到行省以增加阅历。[168]
②郡守与总督职权
郡守县令，皇帝任命，总督以下，则不是皇帝任命。郡守与总督是地方最高行政长官，必有一定的职权和职责。可以说，对于一郡（行省）事务，他们无所不统，权力是相当大的。关于郡守、总督的主要职权可作如下的说明：
第一，都有相当大的铨选人事权。汉代官吏选任和升迁，主要凭举荐。太守有向朝廷推荐本郡吏民，使其入仕的特权，谓之：“察举”，诸如孝廉、贤良方正、茂才异等、文学明经以及有道之士等，皆在太守察举的范围。如果不能选举人才，郡守要受到国家法律的制裁。[169]被荐举者政绩不佳，郡守也有罪。[170]另外，郡守可自置郡府属吏，对于曹、掾、史、吏均有权任免升补。[171]郡守还可自置令、长暂时代理属县政事。[172]又，县令、长由中央任命，但如中央委任的令长不称职，郡守可以要求予以罢免。[173]行省总督也有权来挑选属吏。另外，总督的副将（Legati）虽由元老院任命，但总督有推荐权。
第二，都有监督权。太守对所属各县有监督权。太守每年定期到各县巡视，考察治状，谓之“行县”。[174]郡府常设督邮若干，分部专门检举县令长等官的违法失职等。[175]对所属县令长，太守有考课权，并按治安的优劣，将考课结果分为“最”、“殿”，且成绩列为“殿”者，常受责斥。[176]在罗马的行省体制中，虽然不同程度的地方自治相当广泛地存在着，但行省总督对行省自治城市的司法和财政也有监督权。[177]
第三，都有司法权。太守对本郡的司法案件有司法权，对民事、刑事案件可作出最后的判决。郡是地方最高司法机关，郡守对于司法案件掌有最终的决定权，并且还督察下属各县的狱案。但处理日常司法案件，则由郡曹主管，户曹对于司法案件，也有向郡守建议权，不过最后的决定权仍为太守。[178]对于死罪或疑难案件要上报朝廷，不过朝廷对郡守上报的死刑，一般不否决。[179]疑难案件须由皇帝定夺。[180]获得特许或事属非常的情况下，太守有生杀予夺之权。[181]总督也有权处理行省中的司法案件，掌握最高审判权，并且可自作法令。总督有民事和刑事司法权，包括可以任命法官和陪审员、捕人以及生杀予夺之权。[182]他可以根据行省法（Lex Provinciae）和自己颁布的法令处罚行省中的任何人，或鞭打，或没收财产，或处死。[183]总督在民事案件中的作用类似罗马行政官员，可以受理或拒绝案子；受理案件后，确定案子的性质，然后交给某法官或某些法官处理。值得注意的是，罗马承认并保持当地城市原有的法律和司法系统。在一些“自由”城市，当地司法权的独立性在罗马元老院法令中有特别规定，另外，涉及当地非罗马公民的案件一般由当地法庭审理，并可使用自己的法律。[184]即使当地罗马公民也要遵守当地的法律。[185]
第四，都有军事权。太守掌握本郡兵权。尽管太守之下另设负责军事的郡尉（都尉），但郡尉只是郡守掌军方面的助手，太守才是指挥军队的主将，有“郡将”之称。[186]另一方面，太守虽有主兵之权，但不能任意发兵，只有取得皇帝颁发发兵用的铜虎符或其他信符（竹使符、节、羽檄、玺书）后才能调用郡中之兵。[187]无符擅自发兵，就算谋反，是要治罪的。[188]行省总督也掌行省兵权，并且有发兵、领兵之权，是当地罗马驻军的最高统帅。
第五，都有维持地方安宁秩序的权力，如果以现代名词称，当属警察权的作用。太守对郡中盗贼或武装暴动，要进行武力缉捕和镇压。[189]总督也以保持行省和平、抵御外敌入侵为要务，包括镇压土匪叛乱和对付海盗袭扰等。[190]
第六，都有自设条教权。太守可以根据本郡的实际情况，因地制宜，自设条教，如劝课农桑、整饬民法、举办地方教育等。《汉书·循吏传》中多见太守劝农桑、赈灾荒、力行教化、兴办地方学校的例子。[191]总督一到行省，都要发布自己的敕令（edict），规定其将在行省使用的司法和行政管理办法。
从以上六点来看，太守、总督作为地方上最高行政长官，权力都是相当大的，但这只是问题的一个方面。太守与总督最明显的不同在于，汉代太守处于朝廷较有效的监督和控制之下，地方设有监督区。一般要接受丞相、御史大夫的考课和监察，还要受州刺史的直接监督。较健全和严密的监督与考课机制使郡守不敢欺骗和违抗中央朝廷，并使地方随时处于朝廷控制之下，特别是兵权实际是集中在皇帝手中，故郡守虽专利一方，而朝廷则无强藩之惧。秦汉的统一，是跟专制主义中央集权制度结合在一起的。专制主义中央集权是以皇帝为核心的政治制度。皇帝拥有至高无上的权力，并通过郡县制把地方权力集中到中央，以巩固国家的统一。统一、专制、集权三者的结合，强化了帝国的国家职能，秦汉时期政治上、经济上、文化上的盛衰消长，都同国家职能的发挥有着直接的关系。行省总督则不然，总督任内不受约束，根本动不了，且权力相当大（往往以军事权为基础），这样，一方面造成行省吏治败坏，百姓苦不堪言，另一方面，野心家常以行省为基地，构成对中央的危害。共和末期，恺撒即以高卢行省作为基地，开疆拓土，招兵买马，增加实力与威信，为最后夺取权力提供了便利条件。
五、本与末——古代中国与古代希腊农工商业观念的比较研究
（一）问题的由来
“本”和“末”原指事物的根本和支末，由于战国以来逐渐形成了以农为本，以工商为末的传统观念，“本”与“末”遂成为中国经济思想史中的特定范畴，一般说来，“本”泛指农业，“末”泛指工商业。古代希腊虽然没有与中国相对应的“本”、“末”范畴，但也存在重农轻工商的思想观念。
中国古代的“重农抑商”问题是20世纪以来中国学术界讨论最多的史学课题之一，学术界在传统上认为这种思想观念在相当长的历史时期里占据统治地位，并且严重地阻碍了生产力的发展和中国的近代化历程。近年来，随着研究的深入，出现了一些新的看法。首先，在“重农抑商”的性质和评价问题上，有些学者对传统上占统治地位的“总体否定说”提出了质疑，认为不能完全用现代的眼光来看待工商业在古代的作用，“重农抑商”的思想和政策在当时的历史条件下，尤其是封建社会前期，具有一定的必然性与合理性；其次，传统上认为“重农抑商”问题为古代中国所独有的看法被突破，学者们通过比较研究，在把这个问题放入世界历史的大范围里进行考察之后，认识到“重农抑商”并非为中国古代所独有，而是一种在所有前资本主义的传统农业社会中（包括古代希腊）某种程度上曾经普遍存在的经济现象。
无独有偶，与中国学者关于重农抑商问题的讨论几乎同步进行的是西方学术界关于古代希腊罗马的经济属性的论争，其争论的中心问题是古代希腊是农业文明还是工商业文明。大致说来，在20世纪60年代以前，“工商业文明说”占统治地位，60年代以后，“农业文明说”则逐渐成为大多数学者的共识。[192]
纵观中西学界关于这两大史学课题的论争，虽然论题不尽相同，但其中的联系是不容否认的，那就是在论争的起点上都或多或少地犯了“古史现代化”的毛病，即完全用现代人的眼光来解释和评判古代人的经济生活。更令人深思的是，对于中国学者来说，这两大论争还存在着某种内在的必然联系。黄洋在《希腊城邦社会的农业特征》一文中指出:“在这些传统观点（即古希腊是工商业文明——引者注）的背后隐藏着一个更为深刻的现实原因，即国内学者往往有意识地或下意识地将中国古代文明与西方文明乃至古希腊文明相比，由这两大文明的现代特征入手，由今而古，想当然地推出一个对立的结论，即现代中国经济的欠发达应归咎于古代中国的农业特征，而现代西方文明的工商业特征则起始于它的根源，即古希腊文明。但事实上这个结论的主要依据并不是对古希腊社会所进行的历史考察。实际上，希腊城邦同古代中国社会一样，是一个以农业而不是工商业为特征的社会。”[193]
正是在上述意义上，中西两大论争都直接或间接地涉及古人是如何看待和评价农工商业及其相互关系的问题，即“本”与“末”的问题。这就为对这一思想进行历史的比较研究提供了可能性和必要性。
作为一种经济思想，其产生一方面与当时的社会经济状况存在着必然的联系，是当时人们所面临的经济问题在思想上的反映；另一方面，在这种思想的背后也隐含着思想的阐发者们对人与人之间的关系乃至人的本性的思考，成为其“本”、“末”观念的理论基础。因此，深入挖掘这些背后的原因对于我们认识和理解这一观念是十分重要的。
下面着重探讨“本”、“末”思想的起源问题，主要包括两方面的内容:第一，描述“本”、“末”思想在中希历史上的起源过程并分析其思想内涵;第二，挖掘其所以产生的经济、社会和思想根源。因此，下面仅涉及“本”、“末”思想在中国和希腊产生的时代，其时间范围大致设定在公元前8世纪到前3世纪之间，时段上大体相当于中国的春秋战国时代和希腊的古风时代到古典时代，考察的对象包括这一时期出现的主要学派和思想家。
（二）“本”、“末”思想产生的经济与社会背景
任何一种思想的产生，尤其是与现实生活联系十分紧密的经济观念和思想，都是与当时人们所处的生活环境直接相关的。我们首先回顾一下中国的春秋战国时代和希腊的古风到古典时代的经济发展情况。
首先，公元前8世纪到前3世纪的中国和希腊都处在一个古代经济迅速发展的时期，与前一个历史阶段相比，中国和希腊在农业、手工业和商业以及城市的发展上都有不同程度的提高。这主要表现为新的生产技术（主要是铁制生产工具和牛耕技术的出现）推动了农业的发展，铁制生产工具的出现和农业产量的提高又为手工业的发展和商业的繁荣创造了必不可少的条件。最后，农工商业又带动了真正意义上的城市的涌现和城市经济的繁荣。这些发展一方面极大地丰富了人们的物质生活，另一方面，新的社会生活条件和环境也在深刻地改变着人们固有的思想观念和生活方式，种种社会问题应运而生。关于“本”与“末”的问题的思考正是人们对农工商业的发展及其不平衡性所带来的一些问题的回应。因此，经济的发展无疑是“本”、“末”思想得以产生的最根本的动因。下面我们就与这种思想直接相关的几个关键的环节作一些说明。
从考古发掘上看，至少在春秋的早期，人工冶铁就已出现，不过以武器为主。到了中晚期，品种大增，尤其是铁制农具和工具的数量有了明显的增长，分布的范围也已经相当广泛。[194]到了战国时代，一方面，文献中关于铁制工具的记载大为增多，另一方面，考古发掘出土的战国时代的铁器不论在数量、品种还是分布区域上比春秋时代又有了较大幅度的提高，这说明在当时铁器在人们的生产和生活中已经得到了普遍的应用。铁器的制造和使用极大地提高了生产力，使大面积的农业开垦成为可能，随着粮食产量的提高，又带动了包括手工业者和商人在内的非农业人口数量的增加。
商品交换经济发展的直接表现之一就是在中国历史上私人工商业者第一次打破“工商食官”的束缚脱颖而出，在政治、经济和社会等领域显示出不容忽视的影响。商品交换经济在这一时期出现了中国历史上第一次全面的大发展。这表现在以下几个方面：
第一，私有制和商品化程度的提高。商品交换经济发展的条件日益成熟，商品交换意识开始无孔不入地渗入到社会生活的方方面面，比如土地的买卖，说明了不动产的商品化；奴隶的买卖，雇佣劳动的出现，娼妓制盛行，说明了劳动力的商品化；私学的兴起，医药、卜筮行业的出现，说明了知识的商品化。商品化程度的提高甚至还体现在政治领域，那就是买卖官爵的现象。
第二，工商业者社会地位的提高和富商巨贾的出现。在《左传》昭公十年中记载，“人有十等”，但是没有提到工商，原因是他们既不为人所臣，亦不臣他人，在宗法制社会中是一个不入流的阶层，没有什么社会地位可言。到了春秋以后，随着商品交换经济的发展，尤其是私人工商业者的日益增多，一些本地的氏族公社成员，甚至一些破落的低级贵族，开始加入工商业者的行列，上述状况开始发生改变，工商业者的地位提高，进入了“四民”（即士农工商）的行列。与此同时，财富的集中是商品交换发展的一个必然结果。这一时期，在中国历史上出现了第一批有名有姓、财富可观的私人工商业者，司马迁专门为他们写了《货殖列传》，记下了他们的活动和成就。他们不仅通过经商而致富，而且还在国家的政治生活中产生了前所未有的影响，这样，在从前的依靠血统获取政治权利的“贵贵”之外，又加入了一种新的因素，即“贵富”，与另一种新的因素，即依靠学识而参与政治权力的“贵贤”相互结合，冲击着旧有的社会结构和价值体系。
第三，市场的繁荣和真正意义上的城市的出现。在形成于这一时代的《考工记》中，市场第一次被当作城市不可缺少的四个核心要素之一列入到了城市规划当中，在战国时代，甚至还出现了以市场为城市中心的建设思想，比如《市法》中讲：“市必居邑之中。”这体现了市场地位的提高，是对春秋战国以前的政治中心的城市建设观念的第一次冲击。
下面我们再简要地回顾一下同时期的古代希腊的经济和社会发展情况。希腊的古风和古典时期（公元前8—前4世纪）是与中国的春秋战国（公元前8—前3世纪）大体相当的一个时代，这种对应性不仅仅在于时段上的接近，更重要的是，两者在社会发展阶段和时代特征上也存在诸多相似性。
首先，与爱琴文明时代相比，荷马时代经历了一次经济的全面衰退过程。从古风时代开始，希腊的农业生产开始复苏，与中国的情形类似的是，铁器与牛耕的使用也起到了十分关键的作用。古风时代希腊境内发生的比较引人注目的事件是希腊人的殖民活动，殖民城邦如雨后春笋一般在地中海东岸的一个十分广阔的区域内出现，正是在这个过程中，希腊城邦制度逐步形成。与此同时，荷马时代中断的海外交通和商路不但开始一一恢复，而且外贸活动也日益频繁，为古典时代的商业繁荣做好了准备。
另外，我们看到，由于希腊境内多山、多石、多岛屿的地理环境，使得希腊文明从一开始就面临着农业生产条件相对恶劣的严峻挑战，大力种植经济作物（如葡萄和橄榄），发展工商业和海外贸易是补充粮食生产不足的一条重要出路，这是希腊文明不同于古代的东方文明呈现出较大的工商业成分的根本原因，也是希腊农业经济发展的特色。
古风时代有关希腊经济状况的记载十分有限，到了古典时代，记述越来越丰富，透过那一时代的诗人、历史学家、戏剧家、哲学家的作品，我们看到，与春秋战国时代的中国相似，希腊的农工商业也出现了前所未有的繁荣。在色诺芬的《经济论》中，可以知道当时的农人们已经掌握了施肥、培土等技术，并且对土壤、植被等方面有了较为系统的知识。雅典人的日常商品交换活动在“阿哥拉”（Agora）上进行，这里不仅是商业场所，还是公民们进行政治集会、宣讲政治观点和讨论国家大事的地方。
阿里斯托芬的喜剧经常以雅典的市场为场景，市场上的商品琳琅满目，不仅有本地的特产，还有其他城邦甚至希腊境外运来的各种奢侈品和罕见商品，比雷埃佛斯和雅典的市场上，还出现了专门的货币兑换商，称为“坐在桌边的人”，他们按照一定的比例进行本邦和外邦钱币的兑换业务，同时一般也兼营高利贷，有人称他们为历史上最早的银行家。进入到古典时代，雅典在原有的大面额货币的基础上，出现了小面额的铜币，这为小商品的交换和发展提供了便利，并且从一个侧面说明了雅典商品经济的发达。这些也说明，普通公民对市场的参与度和依赖性也日益增加。
与中国的情况相似，在这一时期，希腊的私有制和商品化程度也有了进一步的加深。土地抵押和买卖，奴隶市场的繁荣，服务业的兴盛，娼妓制的流行，以及以出卖知识为业的智者的出现，种种情况表明，商品经济和商品意识已经有了相当程度的发展。
总之，不论是春秋战国时代的中国，还是古风到古典时代的希腊，都经历了一个农工商业加速发展，并出现空前繁荣的局面的过程，尤其是工商业活动比前一个历史时期（即春秋战国之于西周，古风和古典时代之于荷马时代）有了突破性的进展，这成为中国和希腊的“本”、“末”思想得以产生的最根本的动因。
这是一个追名逐利的时代。历史发展的辩证法告诉我们，任何社会的进步都要付出代价，尤其是在这样一个经济、政治和社会的急剧转型的时期，人们发现，在获得了盼望已久的自由和财富的同时，也正在悄然地失去一些更加重要的东西，作为人的生活准则的古老的伦理依托开始变得荒谬和可笑，精神和心理上的平衡被打破，种种新的社会问题接踵而至，唯利是图，贫富分化，人情冷漠，当时的人们感觉到经济利益的追求与伦理道德的原则从来没有像今天那样处于一种紧张的冲突状态当中。在这种情况下，社会中的有识之士认识到，要么对传统的道德观念进行彻底的改造，要么根据现实的需要创造出一种全新的道德标准，除此之外别无他途。面对道德与利益的紧张，思想家们纷纷从自己的角度出发提出救世的良方。
（三）各家学派“本”、“末”思想倾向及其理论基础述要
在公元前8世纪到前3世纪的中国和希腊，农工商业及其相互的关系是一个得到了普遍关注的话题，这方面的资料异常丰富，同时，又是众说纷纭、莫衷一是，思想家们纷纷从自己的角度对这个问题进行了全方位的思考和评判。在这里需要说明的是，由于篇幅所限，下文仅就中国先秦和希腊古典时代有代表性的主要学派和思想家在“本”、“末”思想上的主要倾向及其理论基础作一些概括性的评述和比较。
在古代中国，从战国时代开始，“本”和“末”成为泛指农业和工商业的专用术语，这两个字本身就蕴含着对农工商业及其相互关系的基本认识，具有丰富的思想内涵，先秦各家学派无不认为农业是“本”业，手工业和商业是“末”业，但是在重视“本”业的同时如何对待“末”业的问题上，各家则存在着较大的差别。从总的倾向看，儒家对“末”业采取了比较宽容的态度，不但不反对私商的货殖行为，而且在一定程度上允许奢侈品的生产和流通，但对于“末”业中的有悖于礼义规范的行为表示反对。墨家对“末”业的看法与儒家接近，只是极力反对“末”业中的奢侈品的生产和流通。与儒、墨相比，道家和法家对“末”业则采取了十分严厉的态度，二者不仅极力否定“末”业本身存在的合理性，而且还有把“末”业扩大到“本”业以外的所有行业而一概加以拒斥的倾向。因此，在“本”、“末”思想上，大致可以分为儒墨和道法两派，两派在“末”业上的分歧主要在对社会分工的不同态度上，儒墨两家肯定社会分工的必然性和必要性，而道法两家则主张回到尚未出现分工的纯粹自然经济的社会状态，但两家在实现这一目标所使用的方法上是完全不同的，其中道家在目标和手段上存在着深刻的矛盾。
在古代希腊，虽然没有产生与中国类似的“本”和“末”的概念，但从古风时代晚期开始，也出现了许多关于农业和工商业及其相互关系的思考，这一时期的希腊思想家无不认为农业是国家的“本”业，手工业和商业是“末”业，在这一基本观念上与中国先秦各派别无二致。同样，希腊的这些思想家和改革者在对待“末”业的问题上也存在着不小的分歧。其中，梭伦和色诺芬注意到了“末”业对“本”业的补充和促进作用，因而主张在一定程度上发展“末”业，二者对“末”业的批评仅限于伦理道德的层面。柏拉图和亚里士多德在肯定“末”业中的具有自足性质的部分的同时，极力反对“末”业中具有营利性质的部分，在这一点上，柏拉图比亚里士多德走得更远一些，阿里斯托芬反对“末”业中的一切有害于“本”业的因素，在“本”、“末”思想上与柏拉图和亚里士多德接近。来库古则通过立法几乎取消了一切“末”业，与色诺芬形成了“本”、“末”思想上的两个极端。
我们看到，在公元前6世纪到前3世纪，在古代中国和古代希腊几乎同时出现了农“本”工商“末”的一种经济思想，两种文明中的思想家或改革者都不约而同地主张在重视“本”业的同时在不同程度上对“末”业加以限制，在对待“末”业的态度上都可以大体上分为比较宽容和相对严厉的两种倾向。那么，该如何解释这种现象呢？
一切思想的产生从根本上都离不开社会经济基础，都是它所赖以产生的社会经济基础的某种反映，笔者认为，“本”、“末”思想产生的根本原因还是在于这一时期中希两种文明出现的十分相似的社会经济状况，那就是，一方面，自给自足的农业经济仍然牢牢地占据主导地位，另一方面，手工业和商业在历史上第一次有了很大的发展，后者作为这一时代的新鲜事物对前者发生着正面或负面的影响，正是这一社会现实刺激了有识之士从各种角度对农工商业及其相互关系加以思考，从而导致了“本”、“末”思想的产生。所以，社会的自然经济基础和工商业的大发展无疑是“本”、“末”思想得以出现的最为根本的动因。
同时，我们也应该看到，某种思想，尤其是经济思想的产生并不是孤立的，在某种经济观点或经济政策的背后无不蕴藏着思想者对人与人之间关系的伦理学认识乃至对人性本身的哲学思考，而且，某种思想一旦产生，就具有了相对的独立性，这种思想与思想者的其他方面的思想就会存在一种有机而内在的逻辑关系和必然联系，尤其在古代，一个思想家的政治、经济、伦理和哲学思想往往是混同在一起的，不论中国还是希腊的古代思想家都具有这个特点。因此，如果能找出这种内在联系，必然会加深我们对这种思想的了解和认识，下面我们就沿着这样一条思路，对“本”、“末”思想背后的伦理学依据和哲学根源作一些尝试性的探讨。
农工商业是一种体现了社会分工的职业划分，三者都与人们的日常生活息息相关，而且，都以获得某种经济上的利益为目的，所不同的是，农业主要是靠天吃饭，从自然界获取利益，而工商业则是靠人吃饭，从他人那里获取利益，所以“本”、“末”思想在实质上不过是人们对如何分配和处理社会利益的一种认识，而中国先秦思想家们关于“义”、“利”及其相互关系的探讨正是这种认识的集中体现，大约与此同时，古代希腊的思想家也正在讨论“正义”（justice）与“利益”（interest）的问题，并表现出与中国的“义”、“利”之辩大致相同的理路。
在本部分所涉及的中国的四家学派中，从对“义”、“利”的基本态度来看可以分为两派，一派包括儒、墨和法三家，其共同的特点是在承认人的求利行为之现实性与合理性的前提下，主张制定出某种确定的社会规范和标准来加以规范；另一派只有道家，既否认人的除自然需要之外的求利行为，更反对用一种人为的标准来加以约束，一切均以自然为度。在前一派中，儒家与法家的“义”、“利”观存在着尖锐的对立，这种对立表现在两个方面：第一，在如何使人的求“利”行为符合“义”的要求的问题上，儒家倡导自律，主张通过人们的道德品质的培养和精神境界的提高，而法家则力主他律，主张用严刑峻法行必然之政。第二，在社会利益的分配上，儒家之“义”政要求统治者爱民利民，不与民争利，同时肯定“利”中之等级和差别的存在，以达到“利者，义之和”的最佳状态；法家则主张君主应牢牢地掌握住“利”之来源，并尽力消除“利”中存在的一切差别，[195]而追求“利出一空”的理想境界。墨家在“义”、“利”观上介于儒、法之间，在其“兼相爱、交相利”的主张中，他所提倡的人与人之间互利互爱以及为政者宜“兴天下之利”的看法接近儒家，而力图消除“爱”与“利”中的一切等差的观念则倾向于法家。
在“正义”与“利益”及其相互关系的问题上，柏拉图和亚里士多德的看法比较接近，大体上可以概括为两点：第一，对个人来说，“正义”是一种规范人与人之间的关系，尤其是利益关系的品德，当政者应该本着“正义者得利，不义者失利”的精神进行立法和执法。第二，对国家来说，城邦的“正义”则体现在社会利益分配上的公平，要达到这种公平就必须运用好两种不同性质的“平等”的手段。[196]
可以看出，在“义”、“利”问题的探讨上，古代中国的思想比希腊的相关思想更加丰富多彩，其中道家学派的“义”、“利”观可谓独树一帜。在“义”与“利”的总体看法上，柏拉图和亚里士多德比较接近儒家，即都认为“义”在很大程度上是在“利”的差别中体现出来的，但柏拉图和亚里士多德都十分强调“法律”的外在约束，因而又带有强烈的法家色彩，同时，我们也要看到，法家的君制“利”源和“利出一空”的主张也是柏拉图和亚里士多德所没有和极力反对的，这种差异植根于中希两者不同的政治制度。
那么，“本”、“末”和“义”、“利”之间是一种什么样的关系呢？
如何看待社会利益的分配是“义利论”中的一个主要内容，从以上的论述可以看出，关于这个问题存在着两种倾向，一种以儒家为代表，一方面主张不与民争利，“因民之所利而利之”，而农工商业皆为民利之来源，所以儒家并不反对正当的工商业，反而在一定程度上提供便利；另一方面则主张“利”为“义之和”，也就是承认在“利”的内容和“利”的分配上存在着不同的层次和各种等级差别，只是要求这些差别要符合“义”的要求，从而达到一种整体和有机的和谐，这样一种“义”、“利”观表现在经济思想上就是提倡社会分工，并肯定各行各业的收入可以在一定程度上存在差别，同时，其中也蕴含着这样的观念，那就是，不论是农业，手工业，还是商业都可以为社会创造财富，都承担着一定的社会经济职能，当然也就应该得到属于它们的一份利益和收入。所以，表现在对“本”、“末”问题的看法上，自然也就相对宽容，只是对“末”业中有害于“本”业的因素和有悖于“礼义”规范的内容有所限制。另一种倾向以法家为代表，与儒家针锋相对，一方面认为君主应该牢牢地掌握民“利”之来源，另一方面，为了达到通过农战而“王天下”的目的，只留下农战作为获利的唯一途径，即“利出一空”，于是否定了自然的社会分工，手工业和商业，甚至以教化为业的学士也就都被列入了去除的名单，与儒家相反，法家认为农民和战士以外的这些从业人员都不为社会创造财富，是不劳而获的“寄食者”，当然也就不应该无功受“利”，这样的一种“义”、“利”观必然导致对农业以外的“末”业采取比较严厉的态度。
至于其他各家都介乎于儒法之间，在“本”、“末”思想上也就表现出各有偏向。这里需要特别指出的是道家学派，从表面上看，道家与法家在“义利论”上的看法截然对立，道家既反对求利的行为，又否认存在一个确定的求利的标准“义”，而法家则把人的求利行为推向极致，并建立了一个绝对的求利标准“法”，但实际上，两者所向往的理想状态是一致的，那就是达到“利”之无差别的“同一”状态，与“本”、“末”思想的情形一样，在“义利论”上，道家与法家再次相反相承地走到了一起。
与先秦中国的诸家学派相似，柏拉图和亚里士多德对“正义”与“利益”的关系的认识也在相当大的程度上影响和塑造了他们对农工商业的看法。一方面，他们认为城邦起源于人们之间利益上的相互需求，因此，社会分工和交换经济的产生和发展是一个自然的趋向，在这样一个前提下，农工商业都有存在的必然性和合理性是不言而喻的；另一方面，他们又都主张要建立一种合理的利益交换和分配的道德、机制和秩序，这就是“正义”，以此来衡量农工商业中的求利行为，就有了不同层次的道德合理性，立法者应该据此制定出制约和调节人们的求利行为的法律，才能实现政治（和道德）上的正义和经济上的公平的统一。
最后，我们还要看到，思想家们之所以在对待人们的利益关系上都表现出两种不同的倾向，又与他们对人本身的认识——即人性论——是密不可分的。因此，从这个意义上讲，各派思想家的人性论又间接地为“本”、“末”思想提供了一种哲学上的依据。
在中国，先秦各家学派都十分热衷于关于人的本质，即人性问题的探讨，从总的倾向上看，各家的人性论大致可以分为人性本善和人性本恶两种截然相反的类型。其中性善论以孟子为代表，他认为人性中先天就存在着向善的潜能，人只要在后天悉心发掘和利用就能够做到“人皆尧舜”；性恶论者则包括了儒家的荀子、墨家学派以及法家学派的商鞅和韩非，故而情况比较复杂。首先，他们都认为自私自利是人的本性，追求一己之私利是人性恶的根源，但是在性恶的程度上却存在着较大的差异，表现出各家学派的不同特色。
荀子在主张性恶的同时，又认为人可以用“心”对“性”加以制约和改造而化性起伪，也就是说，人性虽恶，但能够通过人为的努力成为善人。与荀子形成鲜明对比的是以商、韩为代表的法家的性恶论，其特点就是把人性之恶推向了极端，以至于在人性自身几乎找不到丝毫的向善的资源，于是把一切转恶为善的可能性全寄托在了君主运用手中的王权制定出无所不为的“法”来规定和制约人的行为上面，按照这种彻头彻尾的性恶逻辑，君主也是人，当然同样既无向善的可能，也无向善的必要，因此，以恶制恶、以愚制愚的极端专制主义成为法家在治国政策上的必然结论。墨子的性恶论介于荀子和法家之间，一方面反对儒家之“仁爱”，因为“仁爱”中包含着作为性恶之源的“私”的成分，由此造成了人间的纷争和动乱，他提出以消除一切人我差别的“兼爱”代替“仁爱”，这样也就失去了表现为“己”的爱的主体，因而“兼爱”无法在人性自身中找到依据，只能借助于外在于人的“天志”来完成这一使命，所以从这个角度看，墨子的人性论比荀子走得要远，因为他几乎排除了人能够自律的可能，而把向善的希望寄托在层层选出的贤者和“天志”的外在约束上面。但是另一方面，在商鞅代表的法家看来，墨子的性恶论是不够彻底的，因为墨子主张的“尚贤”仍旧含有“私”的成分，而且，墨子虽然在人性中找不到善源，但作为人性之外化的“天志”还是代表了一种理性的权威，而商、韩之性恶说则极为彻底，既不依赖于天，又不依赖于人，君之法成为钳制人性之恶的唯一途径。
至于道家的人性论则显得十分独特，把人的自然本性视为人性的主要内容，因而也就无所谓善恶，并且把儒家所主张的“仁义礼智”和法家所倡导的君权和“法”治全看作人为的束缚和对人的自然本性的戕害而加以拒斥，道家认为，只有做到“少私寡欲”、“知足”和“重生”才能使人的自然本性保持得完好无损，从而恢复失去的自由。
与中国思想家喜欢笼统地把人性界定为“善”或“恶”不同，希腊思想家更倾向于对人性进行一分为二的分析。柏拉图和亚里士多德都认为，人由灵魂和肉体两个部分所组成，其中灵魂又由理性的部分和无理性的部分组成，理性的部分高于无理性的部分，而无理性的部分应该受到理性的部分的指导和约束，哪一个部分占据了统治地位就决定了人的善恶。因此，在柏拉图和亚里士多德的人性论的结构中，既可以找到人之为善的依据（即理性的部分），又可以发现人之作恶的根源（即无理性的部分），这样，就必然存在两种去恶从善的途径，一是通过知识的学习和道德的修养达到理性的自觉，使自身的理性部分足够强大，从而迫使无理性的欲求合乎理性的要求，二是让这些通过教育达到理性自觉的人为没有达到理性自觉的人制定出合乎理性精神的法律，并通过遵循这些外在的法律使之内化为人的习惯。两种途径的结合使用就有可能实现“人皆尧舜”的理想。