一、引言
自20世纪50年代中国开始社会保障制度的构建工作以来，通过创建（1949—1956）、发展（1957—1965）、瘫痪（1966—1978）及改革（1979年至今）四个阶段的曲折前进，中国已初步建立以“三条保障线”（下岗职工基本生活保障、失业保险和城市居民最低生活保障）和养老保险、医疗保险、工伤保险为主要内容的城镇社会保障体系；农村社会保障事业也已取得较大进展，救灾救济制度、农村五保供养、农村最低生活保障制度、新型农村合作医疗和农村医疗救助制度等初步展开，我国社会保障体系改革已经取得显著的成绩。但是，与社会保障事业的发展同步，我国社会保障体系的内在矛盾也日益突出，并主要呈现出以下四大矛盾。
第一，社会保障体系的普遍性要求与覆盖结构不合理之间的矛盾。
社会保障本质上要求全面覆盖社会整体，而在我国，社会保障的覆盖面很窄。目前老年人中仅有1/5能领取退休金或养老金，虽然有1.6亿人参加养老保险，但扣除4 100多万离退休人员，在职人员参保的仅有1.2亿。即使相对2.7亿城镇从业人员而言，这一覆盖比例也是偏低的；城镇职工基本医疗保险制度也只覆盖了城镇从业人员的1/3左右；而农村养老保险的覆盖范围甚至还由1999年的9.75%下降到2003年的7.06%，呈现逐年降低的趋势（高书生，2006）。与覆盖率偏低并存的是覆盖方式的不合理。以养老保险为例，享有养老保障的那部分职工领取的实际养老金占了工资水平的80%至90%，因此其总体处于低覆盖、高替代的状况（贾康，2006）。从这一角度看，我国的社会保障体系总体上还不是严格意义下覆盖全社会的社会保障（邱松，2006），显然与社会保障体系的普遍性要求不相适应。
第二，社会保障体系的一致性要求与三元条块分割之间的矛盾。
社会保障要求实现对所有社会成员的一致对待，而在我国，社会保障的条块分割特征明显，在传统的城镇居民和农村居民之外，进城务工人员、乡镇企业职工和被征地农民构成了新的迁移人口，这三个群体的社会保障程度呈现出显著差异。根据北京大学和中国社会科学院等单位对北京、长春等六城市的调查，工作单位为迁移劳动力提供养老保险的比例仅为14%，而城市本地职工中这一比例却高达88%；为迁移劳动力提供医疗保险的比例仅为20%，而城市本地职工这一比例为50%（蔡昉，2003）；在全国范围内，只有上海等极个别地区采取“量体裁衣”的方式，为进城务工人员等特定群体做出有别于社会保险的制度安排。而在农村，拥有的土地使用权仍然被认为是理论上的保障基础，广大农村地区仅有北京、广东、浙江等少数几个省份试行农村低保，农民的养老、医疗费用基本上仍由他们个人全额负担（戴卫东，2006）。城乡三元结构之间的条块分割显然违背了社会保障体系的一致性要求。
第三，社会保障体系的有效性要求和保障力度不充足之间的矛盾。
社会保障体系的基本目标在于实现对需求者的有效保障，而在我国，社会保障水平过低制约了这一目标的达成。以最低生活保障制度为例，虽然2002年年底城镇居民受助人口由1999年的266万人增加到2 065万人，但因保障水平低，部分相对贫困的城镇居民实际上需要帮助而得不到充分的帮助（戴卫东，2006）；而在农村养老保险方面，对于1995年40岁的人来说，按人均每年150元的缴费水平，且按当时复利12%累计计息，至60岁退休后每月只能领取养老金额15元，这一保障力度显然过低（陈志国，2005）。除此之外，由于方案制订过程中浓厚的治理通货膨胀色彩，我国一度还对远期的社会保障力度进行了限制，按计划，养老金目标替代率将从80%左右最终降至58.8%，医疗保险待遇从90%左右降至60%左右（高书生，2006）。这显然不利于达到社会保障体系的有效性要求。
第四，社会保障体系的公共性要求与财政功能不健全之间的矛盾。
鉴于社会保障的公共或半公共性质（胡鞍钢，2001；高培勇，2000），加大财政对社会保障的资金投入是建立公共财政体制的重要内容（张左己，2001）。但是我国财政对社会保障事业的投入力度显然不够（张高峰，2002）。近年来，我国社会保障支出占财政支出的比重基本保持在10%~11％，但在现代公共财政体制下，社会保障和福利支出一般应占到财政支出的1/3以上，北欧国家甚至占到了一半左右（刘炳杰，1999）。与财政投入不足并存的是社会保险基金高缴费率与低收缴率并存、各级政府社会保障财政责任模糊、社会保障资金预算软约束、社会保险基金保值增值不理想四大突出难题。财政功能的不健全引发了巨大的财政风险，2002年我国养老保险基金收支缺口扩大到500多亿元，预计到2010年将达到1 000多亿元，而在2001年全国有8个省份失业保险金收入当年收不抵支（崔运政，2005），这显然违背了社会保障体系的公共性要求。
总体而言，以上四个矛盾主要涉及保障提供方式和财政支撑方式两大领域，城乡三元结构和财政功能弱化是其中的关键因素，这两个因素不仅直接导致了社会保障资金征收和支付的不公平，还显著影响到相应群体的经济激励，由此带来公平和效率的双重缺失。针对这一问题，有学者主张以社会保障税的开征作为主要着力点（高亚军，2006），有学者认为应当以社会保障体系的并轨作为改革的核心（都阳、高文书，2005）。本文认为，系统化的问题必须依赖于系统化的解决思路，应当把问题的解决放在结构变迁和财政转型的统一框架内加以考虑，并制定相应的渐进式改革策略。本文结构安排如下：第二部分是对已有国际经验的回顾和借鉴；第三部分是双重约束下最优改革路径的分析；第四部分则是研究的总结。