综合发达国家社会保障提供方式与社会保障财政支撑方式的基本经验，联系我国社会保障体系现存的主要矛盾和问题，我国社会保障体系的改革必须在保障提供方式和财政支撑方式两个层面上综合推进，而三元结构变迁和财政转型构成了其中两个关键的影响因素。考虑到多重目标的存在，我国的社会保障体系改革应当有一个合理的路径安排，而其具体选择则必须具有相应的理论基础。
这里，我们将依据中国社会保障体系改革所面临的基础环境和制约因素设定理论模型的基本框架。
首先，我国社会保障体系特有的三元条块分割主要来源于城乡三元结构。在改革开放进程中，我国在传统城乡二元结构的基础上，衍生出了一类介于城乡之间的特殊群体，主要包括进城务工人员、乡镇企业职工和被征地农民。据估算，近几年乡镇企业就业人数基本保持在1.3亿人左右；进城务工人员已超过1亿人，且每年保守增量达到400万人；被征地农民达4 000万人，每年增量约200万人，这三支队伍加在一起的人数，已经超过城镇就业人数（高书生，2006）。考虑到这一群体的庞大规模和特殊身份，在我国社会保障体系改革路径的选择中，应当将三大群体的相互区分作为模型分析的一个基本要素。
其次，考虑到我国财政体制从国家财政转变为公共财政，社会保障方式从企业保障转变为社会保障过程的相互衔接，在社会保障普遍发展成为一种制度时，应当将其自然融入公共财政之中（林治芬，2001）；而且在市场经济体制尚不完善的情况下，社会保险、个人账户等其他社会保障方式的发展面临着巨大的交易成本和管理成本（世界银行，1994；阿马蒂亚·森，1995），因此财政支撑在我国社会保障体系改革的过程中扮演了极其重要的角色。由此，我们又将财政支付型社会保障作为模型分析的另一个基本要素。
根据以上两个基本要素，这里将我国社会保障体系改革的路径安排放在以财政支付型社会保障改革为支点，以城乡社会保障三元分割为基本约束的整体框架下加以分析，并重点围绕财政支付型社会保障基本水平和覆盖群体的确定进行相应的最优改革路径选择。
在以上确立的基本框架下，我们可以构造如图1所示的理论模型。横轴R代表特定社会保障体系安排的收益，纵轴G代表财政支付型社会保障基本水平，而不同群体在财政支付型社会保障基本水平上的差异实际上表征了社会保障体系三元结构的变动情况。两条曲线分别反映了不同经济发展程度下财政支付型社会保障基本水平变动对整体收益的影响，切线则刻画了社会保障收益的财政支付弹性。曲线的具体形状依据相应的理论推导加以确定。
图1 我国社会保障体系改革路径安排的理论模型
第一，因为社会保障的提供同时存在推动再分配公平的积极效应和导致“偷懒”行为的负向激励效应，在经济发展水平既定的条件下，当财政支付型社会保障水平相对较低时，提高财政给付对于满足人们的社会保障需求和推动社会再分配公平具有显著作用，因此其边际收益是正的；而在财政支付型社会保障基本水平达到一定程度后，继续提高财政给付水平的再分配功能逐步削弱，其负向激励作用将逐步显现，因此这时扩大支付的边际收益将变成负数。根据这一推导，财政支付型社会保障收益曲线将具有类似于“拉弗曲线”的特征。
第二，考虑到不同经济发展水平下社会保障体系的功能差异，我们有理由推断曲线形式会伴随经济发展水平提高而出现相应变动。当一国经济发展水平较低时，商业保险、个人账户等保障形式的发展往往受制于交易成本和管理成本，因此人们对财政支付型社会保障具有更高的需求；而且这时增加财政给付的负向激励效应相对较小，边际收益下降相对缓慢，因此这时的曲线相对平缓；而随着一国经济发展水平的提高，因为社会保障方式的日趋多元化，人们对财政支付型社会保障的需求将逐步降低，财政给付的负向激励效应也日益突出，由此造成增加财政给付的边际收益下降速度加快，曲线的凹度提高。
第三，因为我国经济发展水平相对较低，因此社会保障体系改革的初始状态由较为平缓的曲线加以刻画，考虑到我国城乡三大群体对于财政支付型社会保障的获取存在显著差异，这时的曲线形式显得更为复杂。其中，因为已有社会保障制度改革的城市偏向明显，继续提高城镇部门财政给付水平可能进一步加剧收入分配不公，并产生显著负向激励，因此城镇居民的财政支付型社会保障大致处于A区间；而农村财政支付型社会保障基本处于空白状态，因此其大致处于C区间；处于中间的是迁移劳动力群体，因为迁移劳动力群体大多在城镇部门就业，同时与农村部门间存在广泛联系，因此提高其社会保障水平不仅有利于扩大城镇部门的劳动力供给（都阳、高文书，2005），而且能够对整体社会保障体系和再分配公平施加更加显著的影响，因此提高这一群体财政给付水平的边际收益要显著高于其他两个群体。
上述理论推导及其对曲线形式的设定构成了分析我国社会保障体系改革最优路径选择的基本框架。在这一框架下，可以得出我国社会保障体系改革的三阶段渐进式改革路径。
1.第一阶段：社会保障财政支撑能力培育时期
考虑到在社会保障体系建设初期，我国财政支付型社会保障的三元条块分割特征显著，而在相对修长的曲线形式下（见图1），提高或降低财政支付型社会保障水平的边际收益率相对较低；另外，长期形成的社会保障历史遗留、市场经济体制不完善和财政能力制约导致的社会保障资金来源不足等都决定了这一阶段的改革重点应放在社会保障的财政功能健全和财政支付能力扩充方面。具体的改革措施应当包括以下方面。
（1）通过税费改革建立多元化的社会保障筹资渠道。
目前我国社会保障资金的筹集主要通过企业和职工对统筹养老保险、医疗保险和失业保险的强制性缴纳实现。但在实践中，由于市场经济体制的不完善和收入测试功能的缺失，这种筹资方式不仅会导致应得资金的大量流失，而且会阻碍社会保障制度再分配功能的发挥。因此，针对传统筹资模式的税费改革应当成为这一阶段的重要内容。
从实践看，开征社会保障税是发达国家增强社会保障财政功能的重要经验，社会保障税的累进特征也有利于发挥社会保障的再分配功能，因此我国应当以社会保障税作为税费改革的重要突破口，充分考虑社会保障税与企业所得税、个人所得税在征收范围和依据上的交叉，确立合理的税基，完善相关的税制，加强对征收工作的监管。另外，为避免相应的财政风险，还必须建立“费加税”的复合筹资模式，以社会保障税方式筹集雇主缴纳的社会统筹资金，以社会保险费的方式筹集个人缴纳的个人账户资金，通过现收现付与基金积累制的结合实现社会保障资金来源渠道的多元化。
（2）通过社会保障预算加强对社会保障资金的财政管理。
财政管理职能缺失所引发的预算软约束和社会保障资金保值增值不理想同样是制约我国社会保障财政支付能力的重要因素。从发达国家经验看，社会保障资金财政管理向专项社会保障预算模式转型成为多数国家的共有选择，因此我国社会保障预算机制的建立应当以专项的社会保障预算作为基本的发展方向。其中，考虑到我国的特殊情况，短期内的社会保障预算可以采取“板块式”构建思路，即只将与社会保险有关的收入支出单独列示在社会保险预算中，真正体现专款专用；而将那些具转移支付性质的社会保障分列在经常预算中，与一般性税收收入对应（辛淑婷，2003）；而从长期看，因为社会保障预算的公共性质，必须逐步形成专项社会保障预算与体现经常性收支的公共预算、体现国有资本经营性质的国有资产预算之间的明确分工（贾康，2003）。另外，为实现社会保障资金的保值增值，还必须明确社会保障资金的专项管理机构及其相应的职能，根据“费加税”的复合筹资模式建立“双轨”征收、“分账”管理的相关机制，加大对社会保险基金投资运营的政策扶持，加强对社会保险基金征缴、投资运营和拨付使用全过程的财务监督。
（3）通过财政投入机制建设保证社会保障财政功能的有效运转。
财政社会保障支出不足和各级政府社会保障财政责任的模糊是我国社会保障财政功能发挥的另外两个重要问题，这不仅体现在我国社会保障财政支出比重远低于国际平均水平方面，还体现在社会保障事权过分下移，统筹层次不高，地方财政投入严重不足等各个环节。
从国际经验看，提高社会保障支出在财政总支出中的比重、明确中央和地方政府的财政投入责任是现代公共财政的基本发展趋势。因此我国财政投入机制建设也应当围绕这两个方面展开：一方面，加大政府财政对于社会保障的投入力度，提高社会保障支出在财政总支出中的比重，同时进一步调整财政支出结构，提高财政社会保障支出的效率；另一方面，提高社会保障资金的统筹层次，将养老保险由目前的省级统筹改为全国统筹，将其他的社会保障项目从原来“县级统筹”和“市级统筹”的分散管理状态划归省（市）一级政府统一管理，建立健全社会保障财政风险预警机制，保证社会保障财政功能的有效运转。
2.第二阶段：城镇部门社会保障并轨时期
依据前面的理论模型，在经济发展水平较低的阶段，提高农村居民的财政支付型社会保障水平的边际收益较低；继续提高城镇居民的财政支付型社会保障水平则不仅会恶化整体再分配状况，还可能带来负向激励；而提高迁移劳动力群体的社会保障水平的边际收益相对较高，将现行的社会保障制度延伸至迁移劳动力的成本也更小，因此在社会保障财政功能逐步健全、财政支撑能力不断增强的基础上，第二阶段的改革重点应当放在提高迁移劳动力群体的财政社会保障支出，实现城镇部门社会保障体制并轨方面，具体的改革措施包括以下方面。
（1）根据地区经济差异实现迁移劳动力社会保障的多元化推进。
目前，我国地方政府对城市迁移劳动力社会保障制度的探索初步形成了城市居民与外来劳动力实行统一社会保障的广东模式；外来劳动力参加与本地居民不同的综合保障，从而内外有别的上海模式；仅对迁移劳动力提供部分社会保障的北京模式三种不同的模式。从实践看，因为我国地区间经济发展水平存在较大差异，迁移劳动力群体财政支付型社会保障水平的提高应当采取渐进方针，由不同地区政府基于本地经济发展状况及迁移劳动力群体特殊需求提供特色化的社会保障服务，并逐步提高这一群体的社会保障水平。
（2）根据迁移劳动力的实际需求推动保障方式的渐进式扩展。
在政府财政承担能力有限、财政功能健全需要一定时间的条件下，迁移劳动力群体的社会保障需求不可能同步得到满足，而必须选择保障方式的优先序。从实际情况看，因为迁移劳动力大多从事较为艰苦和危险的工作岗位，建立工伤保险和医疗保险的紧迫性和必要性更高，因此城镇社会保障体系的并轨应当以这两种社会保障的提供为突破点，然后再逐步满足迁移劳动力养老保险和失业保险等相关需求，从而实现保障方式的渐进式扩展。
（3）通过完善制度和强化执法推动迁移劳动力社会保障改革的顺利实现。
迁移劳动力在社会保障问题上整体处于弱势谈判地位，根据都阳（2005）的研究，个人特征对迁移劳动力是否获得社会保障的影响很小，而企业、行业和职业特征的影响更大。因此完善制度、强化执法对于这一群体社会保障改革的顺利推进具有重要意义。具体而言，各级政府应当逐步完善迁移劳动力社会保障的相关制度，规范企业行为，保证迁移劳动力权益，加强各地及城乡间社会保障制度的衔接，降低社会保障的转移成本；同时应当提高执法力度，保证各项制度的顺利实施，从而在整体上推进城镇部门社会保障体系的并轨。
3.第三阶段：一元制社会保障体系构建时期
在城镇部门社会保障逐步并轨的基础上，我国的社会保障体系将由原有的三元结构逐步转换成城镇和农村的二元结构；同时，伴随我国经济发展水平的提高，具体的保障收益曲线形式也将出现变化（见图1），提高农村部门的财政支付型社会保障水平的边际收益将显著上升；而财政支付型社会保障的负向激励效应逐步显现，这时降低城镇部门的财政社会保障支出，推进社会保障“分担化”的边际收益也将上升，因此这一阶段的改革重点应当放在农村社会保障体系改革和城镇部门社会保障体系优化两个领域，并完成一元制社会保障体系的构建工作，具体措施包括以下方面。
（1）遵循“分类保障、分步推进”的原则推动农村财政支付型社会保障水平的提高。
农村财政支付型社会保障水平的提高必须分领域、有重点的逐步加以推进。首先，应扩大政府财政的支持范围，除直接增加对农业生产的财政支持外，应着重于农村教育发展、农村卫生条件改善、农村反贫困计划的财政投入，推动新型农村合作医疗制度、农村居民最低生活保障制度、农村养老保险制度的建立和完善；其次，政府财政投入应当与农村金融变革、土地制度改革、家庭和社区保障制度改革相配套，通过多方面的密切配合与合理分工，增强农村财政社会保障支出的可持续性；再次，应当结合国家农村税费改革进程推动农村社会保障水平的提高，充分利用各级财政农业投入增加、农民负担减轻为农村社会保障制度改革创造的广阔空间，逐步建立城乡统筹的社会保障制度。
（2）遵循“开源节流、社会分担”的思路实现城镇部门财政社会保障支出的优化。
经济发展水平逐步提高条件下财政支付型社会保障提供的负向激励效应在发达国家已经得到显著的反映，而它们在解决这一问题时所秉承的“开源节流、社会分担”的基本思路可以为我国提供有益的借鉴。具体来说，要实现我国城镇部门财政社会保障支出的优化，一方面应当改善财政支付型社会保障的提供方式；压缩城镇部门的福利补助标准，特别是高收入群体的福利补助标准；提高作为社会保障税的税率；提高退休者可以开始享受退休福利补助的年龄，实现“开源节流”。另一方面，应当推进公共服务方面的“社会分担化”，引入更多的市场和社会力量参与公共服务，增强雇主、个人、商业保险的社会保障责任分担。